Fundamentos de la cooperación ártica
Arctic Exceptionalism: Cooperation in a Contested World es un examen de los fundamentos colaborativos de la diplomacia y la seguridad árticas que durante siglos han alineado los intereses de los Estados árticos, los pueblos indígenas y los actores no estatales en el extremo norte del mundo, incluso durante períodos de conflicto regional y global y de trastornos en el orden internacional.
Estos fundamentos están siendo puestos a prueba por el surgimiento de nuevos interesados en el Ártico, como China y otros Estados no árticos con crecientes intereses económicos, militares y diplomáticos en la región, a medida que se abre a un mayor comercio marítimo, desarrollo de recursos y movilidad estratégica.
El Ártico, con su geografía remota, clima hostil y debilidad estatal histórica, ha funcionado mejor como incubadora de cooperación que de conflicto.
Pekín, como parte de su iniciativa de la Ruta de la Seda Polar, fue criticado por Estados Unidos y sus aliados por hacer inversiones opacas, especialmente antes de que los interesados árticos se familiarizaran más con los mecanismos de lo que llegó a describirse como “diplomacia de trampa de deuda”.
Nacionalismo y cambios en las dinámicas árticas
El nacionalismo y su impacto en la diplomacia ártica están intensificándose, como quedó claro durante la reunión ministerial del Consejo Ártico de 2019 en Rovaniemi, Finlandia, cuando el secretario de Estado Mike Pompeo reprendió públicamente a China como un intruso en el Ártico, creando tensiones diplomáticas en lo que de otro modo hubiera sido una reunión colegial.
Por primera vez desde su formación en 1996, el consejo rompió con su tradición de producir una declaración de consenso al final de la reunión, no por el altercado poco diplomático de Pompeo con China, sino por el giro de Estados Unidos lejos del consenso sobre el cambio climático que hasta entonces había unido a todos los interesados árticos.
La historia del excepcionalismo ártico comenzó mucho antes de la formación del Consejo Ártico hace un cuarto de siglo.
En estos largos meses desde la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022, esta tendencia no ha hecho más que acelerarse, comenzando en marzo de 2022 con el boicot sin precedentes de las actividades del consejo por parte de siete de los ocho miembros del Consejo Ártico durante el segundo mandato rotatorio de Rusia como presidente del consejo, en protesta por la invasión.
Esta pausa en las actividades del Consejo Ártico fue notable por la unidad de los siete Estados árticos boicoteadores, que en el pasado habían tenido sus propios desacuerdos significativos (principalmente entre los Estados costeros colindantes con la cuenca ártica y los Estados interiores y subárticos).
Cabe destacar que cinco de los Estados boicoteadores eran miembros de la OTAN, y los otros dos, Finlandia y Suecia, estaban en proceso de unirse a la alianza (ambos ya completamente incorporados), lo que alterará las dinámicas diplomáticas del Consejo Ártico. Algunos temen que esto pueda arriesgar la exclusión permanente de Rusia del círculo de consenso del consejo.
El papel de los pueblos indígenas
Sin embargo, el Consejo Ártico se ha enorgullecido durante mucho tiempo de su colaboración a través de amplias brechas demográficas, geográficas y económicas, con su innovadora inclusión de seis Participantes Permanentes Indígenas que disfrutan de acceso sin restricciones a los ocho Estados miembros árticos, integrando los intereses estatales y tribales de manera distintiva y ejemplar.
Sin embargo, la postura unida de los siete Estados democráticos miembros del consejo contra el miembro y entonces presidente del consejo, Rusia, ocurrió sin consultar a los interesados indígenas del Consejo Ártico, quienes se sorprendieron tanto por el boicot como por su exclusión de la discusión, lo que supuso una ruptura no solo de la armonía interestatal del Consejo Ártico, sino también de su armonía multinivel entre el Estado y las tribus.
Firmemente arraigado en un marco realista, presento una mirada sobria a las dinámicas internas y los componentes del orden ártico.
Los Participantes Permanentes han dado en gran medida su aprobación ex post facto del boicot, con una notable excepción: la Asociación Rusa de Pueblos Indígenas del Ártico (RAIPON), que actualmente está controlada por el Estado con gran parte de su antiguo liderazgo en el exilio.
Los demás dieron su aprobación bajo una inmensa presión en un momento de consenso global contra lo que se percibe como la agresión descarada de Rusia hacia un Estado vecino independiente. Las observaciones francas del jefe del Consejo Ártico Atabascano (AAC), Bill Erasmus, y del presidente del Consejo Circumpolar Inuit–Alaska, James Stotts, sobre la exclusión indígena, así como la importancia de la participación indígena para una gobernanza inclusiva en el Ártico, no deben pasarse por alto.
Desafíos para la inclusividad en el Ártico
El largo historial de inclusividad a lo largo de la línea de falla Este-Oeste, que data de siglos atrás, y de la línea de falla Estado-tribu, que tiene milenios, está en gran riesgo. Muchos temen que no se recupere y que la larga tradición cooperativa del Ártico, conocida como excepcionalismo ártico, se vea alterada para siempre. Pero como relata este libro, las raíces del excepcionalismo ártico son profundas y han soportado numerosas pruebas y desafíos antes.
El Ártico no es completamente inmune a las patologías de poder-política de las relaciones internacionales, ni está completamente aislado de sus estragos.
Las muchas estructuras gubernamentales y administrativas complejas —derechos constitucionales, mandatos legislativos y decisiones judiciales— que han surgido en el Ártico moderno, y su alineación con las políticas y principios adoptados por los Estados miembros y los interesados indígenas en el Consejo Ártico, han contribuido a consagrar el excepcionalismo ártico.
Esto ha establecido el excepcionalismo ártico no como una aspiración normativa, sino como una dimensión duradera de las relaciones internacionales en el Ártico. Sobrevivió no solo al conflicto global bipolar de la Guerra Fría, sino también a los esfuerzos posteriores para proteger y restaurar el frágil entorno ártico y a los esfuerzos posteriores al deshielo para combatir las amenazas sin precedentes del cambio climático a la estabilidad del sistema ártico.
Nacionalismo y rivalidad entre Estados en el Ártico
Cómo la intensificación de la rivalidad entre Estados y el resurgimiento del nacionalismo en el Ártico están afectando al excepcionalismo ártico, y cómo éste, a su vez, los afecta, será el foco de este libro.
Basado en la historia y la teoría de las relaciones internacionales (RI), los lectores verán cómo el realismo en un mundo de anarquía se ve impactado sistémicamente por los extremos únicos de la región, fomentando alineamientos de intereses entre una diversa coalición de Estados, pueblos indígenas y organizaciones que gobiernan conjuntamente la región y comparten una experiencia común de búsqueda de orden y supervivencia en el remoto, inhóspito y siempre desafiante Ártico.
Esto fue tan cierto durante la Segunda Guerra Mundial, cuando los Aliados occidentales se alinearon con la Rusia de Stalin, como en tiempos más pacíficos. El Ártico, con su geografía remota, clima hostil y debilidad estatal histórica, ha funcionado mejor como incubadora de cooperación que de conflicto. En el mundo conflictivo de hoy, con Europa en llamas, puede y debe continuar haciéndolo.
Fundamentos históricos de la cooperación ártica
De hecho, la historia del excepcionalismo ártico comenzó mucho antes de la formación del Consejo Ártico hace un cuarto de siglo. Remonto las raíces del continuo compromiso subyacente de la región con el consenso hasta la experiencia de siglos gestionando de manera colaborativa las tierras y recursos árticos entre los pueblos tribales y los Estados que luego reclamarían soberanía sobre sus tierras ancestrales.
Primero, las compañías mercantiles de la era colonial, con un número mínimo de colonos, integraron la vasta región subártica y gran parte del Ártico en la economía política global, dejando intactas en gran medida las entidades políticas indígenas (en comparación con otras regiones colonizadas). Luego, a medida que los Estados modernos que ahora gobiernan el Ártico se expandieron hacia el norte en el siglo XIX, en gran medida adoptaron este enfoque colaborativo de afirmar la soberanía mediante asociaciones con representantes nativos.
Esto resultó en el complejo entorno institucional del Ártico que existe hoy, definido por un mosaico de sistemas de co-gestión consagrados por tratados, legislación y mandatos constitucionales. Se plantaron las semillas de un compromiso duradero y multigeneracional para trabajar juntos a pesar de las asimetrías evidentes en poder, riqueza y demografía.
Gobernanza colaborativa y el Consejo Ártico
Este marco de gobernanza colaborativa tomó forma diplomática internacional con la creación del Consejo Ártico; los mismos actores que aprendieron a trabajar juntos en temas domésticos extendieron su cooperación al ámbito internacional.
Los nuevos intereses se gestionan en gran medida dando la bienvenida a la experiencia técnica de observadores en los grupos de trabajo del Consejo Ártico, limitando su influencia formal en la toma de decisiones, lo que continúa el espíritu de colaboración de épocas anteriores. Lo que define este libro y mi investigación sobre el Ártico es esta síntesis de una historia profunda con la teoría de las relaciones internacionales.
Así, no partimos de las estructuras contemporáneas, sino que llegamos a comprender su surgimiento con el tiempo, y vemos en el sentimiento de colaboración expresado por tantos interesados árticos de gran diversidad (grandes, pequeños, débiles y fuertes Estados; pueblos tribales sin Estado; naciones indígenas transfronterizas; corporaciones multinacionales y corporaciones nativas recién empoderadas, entre otros) no una aspiración idealista, sino más bien el pragmatismo nacido del realismo, un equilibrio de intereses en medio de presiones anárquicas que se ven amplificadas por los extremos geográficos.
Realismo y pragmatismo en las relaciones internacionales del Ártico
Entonces, cuando miramos los desafíos diplomáticos y estratégicos de hoy, vemos que cada Estado rival está aprovechando la percepción de una carrera ártica intensificada para las audiencias y partes interesadas internas, aun cuando la región en realidad ha permanecido relativamente estable.
Sus fronteras fueron mutuamente respetadas mientras que el Gran Juego se desarrollaba en gran medida en los titulares, un espectáculo montado para maximizar presupuestos y modernizar infraestructuras, no muy diferente de la era del equilibrio de poder anterior, cuando se libraban pequeñas guerras y las alianzas se reequilibraban para evitar la reaparición de una gran guerra.
Si bien acepto y defiendo la premisa del excepcionalismo ártico, la recontextualizo aquí para el mundo real de la geopolítica y el conflicto militar, y encuentro pruebas convincentes de su continuación en medio de los desafíos y tensiones recientes. Firmemente arraigado en un marco realista, presento una mirada sobria a las dinámicas internas y componentes del orden ártico, cada uno buscando maximizar sus propias ganancias, y cómo estos intereses en competencia se alinean en la cima del mundo para establecer una región pacífica y estable en un mundo por lo demás anárquico, donde la paz está en el interés de todas las partes interesadas y la guerra en sí, a gran escala, es una imposibilidad logística.
Conflictos históricos y estabilidad en el Ártico
Las guerras activas en el Ártico, como la rápida conquista japonesa de las Aleutianas exteriores, y anteriormente el último asalto naval de la Confederación contra el comercio yanqui en el Océano Ártico en el verano de 1865, y antes de eso la Batalla de la Bahía de Hudson que trajo la Guerra de los Siete Años a la región ártica con el bombardeo del puesto de la Compañía de la Bahía de Hudson en York Factory, fueron batallas intensas pero breves que formaron parte de conflictos más amplios cuyos centros de gravedad estaban lejos de la región y tuvieron un impacto local modesto en el mejor de los casos.
El Ártico, por una variedad de razones que serán exploradas en detalle en el libro, es inhóspito para muchos de los pilares realistas del orden mundial, incluida la guerra, y esto contribuye a la tendencia de la región hacia resultados cooperativos. Pero el Ártico no es completamente inmune a las patologías de poder-política de las relaciones internacionales, ni está completamente aislado de sus estragos.
Fundamentar el excepcionalismo ártico en el realismo y la historia
Este argumento es importante ya que fundamenta el excepcionalismo ártico tanto en el realismo como en la historia. Gran parte de la literatura sobre las relaciones internacionales en el Ártico exagera la aparición de una nueva guerra fría ártica o gran juego y las dinámicas competitivas de las relaciones internacionales del Ártico, pasando por alto la notable capacidad de la región para resistir los peligros de la anarquía internacional y su divisividad.
Su geopolítica distintiva, nacida del aislamiento, la lejanía y el frío, puede estar en transición de lo que Mackinder llamó “Lenaland” hacia un “Rimland” más cercano a la visión de Spykman, pero esta transición no es instantánea, ni compensa completamente la dureza subyacente de la región.
Debido a la geografía política única del Ártico, las fuerzas regionales y domésticas que dan forma a la diplomacia ártica permanecen intactas, incluso cuando nuevos interesados en el Ártico surgen en el escenario mundial. Al carecer de territorio propio, estos actores emergentes (incluyendo potencias imperiales en ascenso como China y potencias imperiales en declive como Japón) son realmente solo intrusos que pueden pasar e interactuar con los Estados árticos y sus estructuras, pero siempre permanecerán subordinados a los Estados árticos y a sus pueblos indígenas empoderados que gobiernan conjuntamente la región.
La durabilidad de la colaboración ártica en medio de la crisis
Los ocho Estados árticos, incluida Rusia, han mostrado un notable compromiso con la colaboración, incluso cuando surgieron crisis regionales en todo el mundo, hasta el actual colapso de la unidad circumpolar precipitado por la invasión rusa de Ucrania.
De hecho, si Rusia y sus compañeros Estados árticos van a la guerra—ya sea en los países bálticos, Escandinavia o el alto Atlántico Norte—como resultado de un colapso en el orden internacional, el Ártico enfrentará un desafío no visto desde la Segunda Guerra Mundial.
La crisis actual amenaza, por tanto, al excepcionalismo ártico. Aunque no necesariamente probable, los escenarios de guerra interestatal en el Ártico ya no se consideran completamente imposibles, y serán analizados en las páginas siguientes, al igual que otros escenarios “internos” de disrupción del sistema ártico, incluyendo el potencial de una cascada secesionista comenzando con Groenlandia y expandiéndose a través del territorio inuit del Ártico en América del Norte.
