Le rôle unique des primaires dans la démocratie américaine
Un nombre croissant de démocraties permet à des membres enregistrés de partis d’avoir leur mot à dire dans le choix des dirigeants du parti ou des candidats législatifs, mais les États-Unis sont uniques dans leur utilisation des primaires pour pratiquement toutes les fonctions électives.
Les lois primaires varient considérablement entre les États américains, notamment en ce qui concerne la facilité de s'inscrire pour voter lors d'une primaire de parti et la capacité des partis à établir des règles sur la facilité d'apparaître sur le bulletin de vote. Les sondages montrent que la plupart des Américains considèrent les élections primaires comme un élément essentiel de la démocratie et qu'ils soutiennent les réformes visant à accroître l'engagement des électeurs dans les primaires et à réduire le contrôle des partis sur ces élections.
Peu de gens contesteraient l’idée que les deux principaux partis politiques américains sont aujourd’hui plus polarisés que jamais.
En même temps, à peine un cinquième des citoyens éligibles votent lors des primaires, et les vainqueurs des primaires prennent souvent des positions qui ne sont pas soutenues par la majorité des électeurs éligibles.
L’impact des primaires sur la polarisation politique
Les politiciens sont généralement plus optimistes concernant les primaires, cependant. À chaque cycle électoral, les primaires produisent au moins un ou deux résultats surprenants : un législateur vétéran est battu lors d'une primaire à faible participation par un nouveau venu en politique ; un candidat marginal remporte une primaire avec un quart ou moins des voix ; ou un groupe d’intérêt riche investit des millions dans une primaire de la Chambre pour faire preuve de son influence.
À New York et en Indiana, des problèmes réparables avec les lois primaires ont conduit les États à abandonner les primaires pendant des décennies.
Bien que la grande majorité des politiciens sortants remportent facilement leurs primaires, l’apparente imprévisibilité de ces résultats peut amener les politiciens à adopter une attitude prudente, évitant de rompre avec leur parti sur des questions médiatisées. Les primaires sont, selon de nombreux analystes, une source majeure de polarisation politique.
Peu de gens contesteraient l'idée que les deux principaux partis politiques américains sont plus polarisés aujourd'hui que jamais auparavant. Mais les primaires sont-elles la cause de ce problème ? Il y a de nombreuses raisons de dire oui, et ces dernières années, de nombreuses suggestions ont été proposées pour réformer les primaires : les ouvrir à tous les électeurs, adopter le vote à choix multiple, permettre aux partis de limiter le nombre de candidats, ou peut-être abolir les primaires complètement.
Cependant, les primaires existent depuis plus d’un siècle. Au cours de la décennie précédant la Première Guerre mondiale, elles ont été adoptées pour la plupart des postes dans tous les États sauf trois, et les trois retardataires restants les ont adoptées dans les années 1950. Il est difficile de blâmer une réforme qui existe depuis plus d’un siècle pour des problèmes qui ne sont devenus évidents que ces vingt dernières années.
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Une période négligée des réformes des primaires (1928-1970)
Dans mon livre récent Reform and Retrenchment: A Century of Efforts to Fix Primary Elections, j’aborde ce problème sous deux angles différents. Premièrement, le livre offre une histoire des réformes des élections primaires de 1928 à 1970. Deuxièmement, je m’appuie sur cette histoire pour soutenir que la plupart des réformes proposées aux primaires sont peu susceptibles d’avoir un effet mesurable sur la polarisation politique.
La raison pour laquelle je me concentre sur la période allant de 1928 à 1970 est simple : personne n’a jamais écrit d’histoire des changements de la législation des primaires au cours de cette période, qui est pourtant cruciale pour comprendre les élections américaines. La primaire directe (à ne pas confondre avec les primaires de sélection de délégués, comme celles utilisées pour sélectionner les candidats à la présidence) était saluée comme l’une des réformes les plus réussies de l’ère progressiste, et ses partisans promettaient qu’elle réduirait le pouvoir des chefs de parti corrompus et donnerait plus de pouvoir aux électeurs ordinaires. Dans les années qui ont suivi l’introduction des primaires, des dizaines d’articles à ce sujet ont été publiés dans des revues universitaires.
Le livre offre un compte rendu historique de chaque changement majeur à l’échelle des États dans les lois sur les primaires, ainsi qu’une analyse de si chaque changement était expansif ou restrictif.
Le professeur Charles Merriam a écrit un ouvrage de référence en 1908 résumant ce que l’on savait sur les primaires, et en 1928, avec la co-auteur Louise Overacker, ils en ont publié une édition révisée. Cependant, après 1928, les politologues ont perdu tout intérêt pour les primaires directes. Ce qui a été écrit à ce sujet après cette date se trouve dans des histoires politiques régionales.
Dans les années 1970, les réformes McGovern-Fraser du Parti démocrate visaient à standardiser les lois primaires des États, et au cours des décennies suivantes, l’intérêt universitaire pour les primaires a de nouveau augmenté. Pourtant, la période de 1928 à 1970 reste opaque. Dans les années 1950, la sagesse conventionnelle voulait que les partis politiques aient réaffirmé leur contrôle sur les primaires – après quelques années tumultueuses d’ajustement, les primaires n’avaient finalement pas réussi à déloger les partis.
La réaffirmation du contrôle des partis : Fait ou fiction ?
Si les partis avaient effectivement rétabli leur contrôle, nous devrions observer des changements dans les lois des États pour limiter l’imprévisibilité des primaires, ou des efforts pour donner aux partis un plus grand contrôle sur les nominations.
Par conséquent, ce livre se concentre sur la catégorisation des changements dans les lois des primaires au cours de cette période importante où le public ne faisait pas attention et où les partis, peut-être, avaient l’opportunité de se réaffirmer.
Le livre offre un compte rendu historique de chaque changement majeur à l’échelle des États dans les lois sur les primaires, ainsi qu’une analyse de si chaque changement était expansif (c’est-à-dire réduisait le pouvoir des partis et augmentait le rôle des électeurs dans le processus de sélection des candidats) ou restrictif (c’est-à-dire augmentait le contrôle des partis et réduisait la participation du public).
Le schéma qui émerge suggère que l’affirmation de régression ne s’est pas concrétisée : c’était en fait une époque de variation surprenante des lois sur les primaires. Les États ont bricolé les primaires pour de nombreuses raisons, et bon nombre des idées populaires aujourd’hui ont été tentées à cette époque.
Théories sur l’évolution des lois des primaires
Dans le livre, je propose quatre théories différentes sur les changements dans les lois des primaires. Premièrement, j’explore les affirmations selon lesquelles les progressistes auraient simplement perdu tout intérêt. Les réformateurs de l’ère progressiste ont promu toute une série de réformes politiques visant à limiter la corruption, réduire le pouvoir des chefs politiques et augmenter la participation citoyenne à la politique. On considère généralement que l’ère progressiste s’est terminée dans les années 1920.
Je montre que nous devrions nous méfier des appels législatifs à modifier les lois sur les primaires.
Les principaux intellectuels progressistes se sont désillusionnés de certaines de leurs réformes ; certains ont rejoint le Parti démocrate, d’autres sont décédés et d’autres sont devenus opposants au mouvement. Le problème avec cet argument est que les primaires n’ont jamais vraiment été une réforme progressiste, donc les progressistes ont fait peu pour les défendre.
Certains progressistes étaient heureux de prendre le crédit pour la primaire directe car cela représentait une victoire facile, mais à l’exception d’une poignée de gouverneurs du Midwest, la plupart des progressistes se méfiaient des primaires précisément parce qu’elles maintenaient un rôle important pour les partis. Dans les États où le mouvement progressiste était fort, cependant, les primaires se sont enracinées et dans certains États proches du progressisme, comme le Rhode Island et le Connecticut, les primaires directes ont ensuite pris de l'ampleur parmi les libéraux. Même alors que le progressisme disparaissait, la primaire restait perçue comme progressiste par les électeurs.
Capture des primaires par des groupes extérieurs
Une deuxième théorie est qu’il y a eu une réaction contre la capture des primaires par des groupes extérieurs. Le plus réussi de ces groupes était la Ligue Non-Partisane (NPL), une organisation socialiste agraire centrée dans le Dakota du Nord au cours des années 1910 et financée par les cotisations de ses membres.
La NPL a présenté des candidats à de nombreuses primaires républicaines dans l’État, non pas parce qu’elle était sympathique aux républicains, mais parce qu’elle a correctement deviné qu’il serait plus facile pour ses candidats de remporter les élections en tant que républicains dans la plupart des régions de l’État que comme démocrates; dans les rares districts où la majorité des électeurs étaient démocrates, elle présentait des candidats à la primaire démocrate.
L’histoire nous dit que lorsque les politiciens essaient de changer les règles électorales, ils cherchent à le faire d’une manière qui leur est bénéfique.
Bien que le contrôle de la NPL sur la politique du Dakota du Nord ait été de courte durée, les partis dans de nombreux États du Midwest et des plaines ont cherché à modifier leurs lois sur les primaires pour bloquer la NPL. Ces manipulations prenaient différentes formes, selon que les partis cherchaient à bloquer la NPL ou à la déloger.
Les électeurs dans bon nombre de ces États s’étaient cependant habitués aux primaires et avaient accepté l’idée que les primaires étaient une méthode plus démocratique pour sélectionner les candidats ; chaque fois qu’un État essayait d’adopter des lois restrictives, les électeurs se rebellaient et rétablissaient des lois plus ouvertes. Bien que la nation n’ait pas encore vu une autre capture hostile des primaires aussi réussie, une leçon importante à tirer ici est que les électeurs opteront toujours pour l’option qui semble la plus « démocratique ».
Mauvaises lois sur les primaires
Troisièmement, de nombreuses lois sur les primaires étaient simplement de mauvaises lois, et certaines des idées originales des défenseurs de la réforme ont produit des résultats contraires à ce que les réformateurs (ou les électeurs) avaient anticipé. À New York, tous les partis (y compris les partis mineurs) étaient tenus d’organiser des primaires ; par conséquent, le bulletin de vote mesurait plusieurs mètres de long et les bureaux de vote manquaient de papier. Dans le Dakota du Sud, la « Primaire Richards » exigeait que les partis soumettent leurs plateformes au vote et nécessitait un nombre ingérable de débats dans chacun des comtés de l’État.
La leçon à tirer ici est qu’il est difficile de savoir si les efforts pour « réparer » les lois des primaires sont sincères ou malveillants. C’est un paradigme commun dans la littérature comparée sur la réforme politique ; un exemple contemporain aux États-Unis est la Loi sur les soins abordables, le projet de loi de 2010 visant à élargir l’assurance maladie.
Une fois qu’une loi est adoptée, il peut devenir difficile d’y apporter les modifications nécessaires car beaucoup des voix les plus fortes prônant des changements sont celles des personnes qui n’ont jamais voulu qu’elle fonctionne, et de nombreuses propositions de réforme faites par les opposants ne visent pas à rendre la loi plus efficace mais à la saper totalement ou à la rendre si inapplicable qu’elle devra être abrogée.
Le rôle du parti pris dans la formation des lois sur les primaires
Et quatrièmement, je montre que nous devrions nous méfier des appels législatifs à modifier les lois sur les primaires. Les partis au pouvoir veulent toujours amender les primaires d’une manière qui, selon eux, maintiendra le statu quo, tandis que les partis hors du pouvoir cherchent à modifier les lois pour leur permettre de prendre le pouvoir.
Entre 1928 et 1970, les changements les plus importants dans les lois sur les primaires ont eu lieu lorsque l’équilibre des pouvoirs dans les législatures des États était fragile. Dans le cas de deux États qui ont adopté les primaires plus tard, le Rhode Island et le Connecticut, les primaires directes ont été introduites, bien que de manière restrictive, après un changement dans le contrôle de la législature et du gouvernorat de l’État.
Dans les deux États, les démocrates ont adopté les primaires directes principalement parce qu’ils pensaient en bénéficier. De même, les républicains de Californie ont conservé le pouvoir jusqu’en 1958 grâce à une loi qui permettait aux candidats de « se présenter dans les deux » primaires des partis. Après que les démocrates ont pris le contrôle de la législature, ils ont rapidement abrogé cette loi. Comme dans de nombreuses études de politique comparée, les partis présentent les propositions qui leur sont avantageuses comme des réformes « démocratiques » ou de « bonne gouvernance ».
Pourquoi l’histoire des réformes des primaires est importante aujourd’hui
Cette histoire montre que, loin d’être une période de calme ou de régression, les années intermédiaires du XXe siècle ont en fait été une période tumultueuse pour les procédures de sélection des candidats dans le pays. L’ironie de cette histoire est que la plupart des réformes des primaires ont des effets minimes. Les histoires populaires à propos des primaires s’ancrent – comme le fait que les primaires ouvertes aident les libéraux, par exemple – et les partis se battent pour des réformes qui ne font que de petites différences.
Ces affirmations simplifiées sont encore évidentes aujourd’hui. Lorsque je me tourne vers la politique contemporaine, je commence par explorer la législation proposée sur la réforme des primaires dans les législatures des États depuis l’an 2000 (c’est-à-dire que, bien que le récit historique ne s’intéresse qu’à la législation adoptée, ici j’examine les projets de loi proposés). À chaque cycle électoral, une cinquantaine de projets de loi importants concernant les primaires sont proposés ; au cours de ces vingt dernières années, des projets de réforme des primaires ont été introduits dans 45 États.
La plupart de ces propositions sont basées sur des théories populaires du début du XXe siècle visant à améliorer la démocratie et le choix des électeurs. Dans certains cas, la logique de ces théories est tout simplement erronée, tandis que dans d’autres, il s’agit d’un projet personnel excentrique ou d’un effort voilé pour aider la campagne d’une personne ou d’un parti.
Leçons de l’histoire pour les réformateurs contemporains
Outre l’attention portée aux quatre grandes tendances mentionnées plus haut, que peuvent apprendre les universitaires et défenseurs de la réforme contemporains de cette histoire ? Tout d’abord, nous devrions apprendre du passé. Nous devons être sceptiques quant aux motivations des politiciens ; l’histoire nous montre que lorsque les politiciens tentent de modifier les règles électorales, c’est pour en tirer un avantage personnel.
Il est important de ne pas promettre plus qu’on ne peut tenir ; la plupart des efforts de réforme ont eu des résultats minimes, soit parce que les partis s’adaptent, soit parce que les réformes proposées n’étaient jamais susceptibles de produire des changements dramatiques. Comme l’a noté Bruce Cain, un défi pour les partisans des réformes est de convaincre les militants que les réformes vaudront la peine, tout en cherchant à persuader les opposants qu’elles ne leur seront pas nuisibles. L’histoire que je présente dans le livre suggère par ailleurs que nous ne devons pas supposer que les réformes tentées dans le passé auront un impact important aujourd’hui.
Deuxièmement, il est nécessaire de comprendre le contexte régional. Les partis politiques se sont développés de manière très différente dans les divers États américains. Bien que la variation régionale de la culture politique soit moins visible aujourd’hui qu’il y a cinquante ou cent ans, les systèmes de partis au niveau des États sont suffisamment différents pour qu’une réforme qui ait du sens dans un État ne fonctionne pas dans un autre. De nombreuses réformes primaires mises en œuvre récemment, telles que les primaires non partisanes des deux premiers candidats en Californie et Washington ou le système de vote par classement adopté en 2022 en Alaska, ont réduit la polarisation dans ces États.
Cependant, la culture politique de ces États a peut-être influencé l’adoption et la réussite des réformes ; il est encore trop tôt pour dire si les résultats ici sont applicables aux États où les partis politiques sont plus forts et plus enracinés. Tout comme il n’y a pas une seule histoire des primaires directes qui explique tous les États, il est peu probable qu’il existe une réforme qui ait du sens dans tous les États.
Repenser les réformes électorales : Au-delà des primaires
Troisièmement, il est possible que ceux qui souhaitent réformer les élections américaines feraient mieux de concentrer leur attention ailleurs. Il se peut que les problèmes des primaires contemporaines ne soient pas liés au système en lui-même, mais aux lois sur le financement des campagnes, aux changements dans les médias et les réseaux sociaux, ou à certains dirigeants de partis.
Étant donné l’histoire mouvementée des changements dans les lois sur les primaires et l’absence de solution nationale à ce qui, en fin de compte, est un problème principalement visible dans la politique nationale, peut-être devrions-nous nous concentrer sur d’autres réformes. Il existe peut-être une prescription : si les primaires ont généralement bien fonctionné pendant la majeure partie du XXe siècle, et si elles plaisent encore à la population, il serait peut-être inutile de s’y opposer, ou tout du moins nous devrions attendre encore un peu avant de conclure que les procédures de sélection des candidats qui ont bien fonctionné pendant plus d’un siècle devraient être abandonnées après seulement deux décennies de résultats troublants.
Ou bien, quatrièmement, il est possible que la bonne approche soit de penser grand : examiner l’histoire des primaires et identifier ce qui n’a pas encore été tenté. Peut-être que le système électoral récemment adopté en Alaska est suffisamment différent de ce qui a été essayé ailleurs, et nous ne devrions pas être trop pessimistes en concluant qu’aucune réforme ne réussira simplement à cause de l’histoire que je décris ici.
De même, je soutiens dans un autre livre à paraître que l’adoption d’une primaire nationale en une seule journée pour le Congrès pourrait augmenter la participation électorale bien plus que n’importe laquelle des réformes mentionnées ici, et qu’une augmentation radicale de la participation pourrait conduire à un électorat primaire bien plus représentatif que celui que nous avons jamais connu. D’autres propositions de réformes novatrices pourraient également voir le jour.
Si rien d’autre, la recherche ici montre que il n’est pas possible de comprendre les primaires si l’on ne se concentre que sur les vingt dernières années – ou même sur la période à partir de 1970 que j’ai discutée dans mon premier livre sur les primaires. De plus, il est difficile de comprendre les primaires si l’on se fie uniquement aux récits du début du XXe siècle sur ce qu’elles étaient censées accomplir. Pour avoir une vue d’ensemble, il est nécessaire de combler le vide entre ces deux époques.
