Resumen
Tras largas negociaciones y profundas discrepancias entre los 27 Estados miembros de la Unión Europea, los órganos decisorios de la UE lograron finalmente el año pasado un acuerdo sobre una reforma de gran envergadura del ‘Sistema Europeo Común de Asilo’. Este paquete de reformas, basado en el ‘Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo’ de la Comisión Europea de 2020 y en algunas propuestas anteriores, introduce numerosos cambios y nuevos elementos en la manera en que los países de la UE gestionan a los solicitantes de asilo.
El sistema reformado, cuya entrada en vigor está prevista para el verano de 2026, traslada gran parte de la gobernanza del asilo del nivel nacional al nivel de la UE e intenta lograr una mayor armonización de las prácticas de asilo en los Estados miembros. Sin embargo, existen también grandes riesgos, como el debilitamiento de los derechos de asilo y la complejidad del nuevo sistema, que podría dificultar su funcionamiento en la práctica. Dado que muchos gobiernos europeos están debatiendo medidas disuasorias aún más drásticas que las previstas en la última reforma, el compromiso alcanzado con tanto esfuerzo parece frágil y el futuro del asilo en Europa, incierto.
Introducción
En la primavera de 2024, los Estados miembros de la UE y el Parlamento Europeo adoptaron un compromiso largamente negociado sobre una reforma integral del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). Esta reforma se basa en el ‘Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo’, propuesto por la Comisión Europea en 2020, y en varias iniciativas legislativas previas.
El nuevo sistema plantea numerosos riesgos e incertidumbres en cuanto a su estabilidad, viabilidad y conformidad con los principios del derecho internacional de asilo.
El compromiso incluye varias normativas revisadas y algunas nuevas leyes de la UE, que introducen cambios significativos en ámbitos como la evaluación de los solicitantes de asilo en las fronteras exteriores de la UE; los procedimientos fronterizos para asilo y retorno; la distribución de responsabilidades entre los Estados miembros; y medidas de emergencia para situaciones de crisis migratoria.
Partiendo de un análisis histórico, este artículo tiene como objetivo ofrecer una visión general de los principales cambios decididos en el SECA, identificar los aspectos problemáticos y evaluar las posibles consecuencias de la reforma en términos de respeto a los derechos humanos, funcionalidad, eficacia y la futura orientación de las políticas y legislación sobre asilo en Europa.
¿Por qué se desarrolló y reformó el sistema de asilo de la UE?
Tres factores principales pueden explicar por qué la UE comenzó, hace más de 20 años, a desarrollar un sistema común de asilo.
- La creación de un mercado común en la UE sin controles fronterizos internos ni verificación de pasaportes entre sus Estados miembros se consideró necesaria para establecer normas comunes sobre quién puede cruzar las fronteras exteriores de la UE.
- Los responsables políticos de los Estados miembros a menudo enfrentaban obstáculos al intentar reformar las normas nacionales de asilo y migración, lo que los llevó a trasladar la toma de decisiones al nivel de la UE.
- Los movimientos migratorios hacia la UE demostraron que las políticas nacionales en un Estado miembro pueden afectar los flujos migratorios hacia otros.
El SECA original fue adoptado entre 2000 y 2005. Básicamente constaba de seis leyes (cuatro directivas de la UE y dos reglamentos de la UE), que se revisaron entre 2011 y 2013 para aumentar la armonización. Sin embargo, el sistema enfrentó presiones y colapsó parcialmente durante la ‘crisis de refugiados’ de 2014-2016, lo que impulsó llamados a una nueva reforma.
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Los principales déficits del sistema de asilo europeo
Investigadores y profesionales también han identificado varios problemas fundamentales y deficiencias del SECA, que han impulsado la necesidad de cambios.
- El problema más sistémico y crítico es la ausencia de rutas seguras y legales para que la mayoría de los solicitantes de asilo lleguen a la UE. A pesar de la obligación de la UE de respetar el derecho de asilo, medidas como los requisitos de visado, las sanciones a los transportistas y las barreras fronterizas obligan a muchos solicitantes de asilo a depender de rutas peligrosas e irregulares, así como de la facilitación por parte de traficantes de personas.
- El llamado Reglamento de Dublín de la UE, destinado a determinar, para cada solicitante de asilo, un Estado miembro responsable, nunca ha funcionado plenamente como se esperaba. Las significativas variaciones en las prácticas de toma de decisiones sobre asilo, las condiciones de acogida y los procedimientos de asilo entre los Estados miembros (entre otros factores) han provocado movimientos secundarios no deseados de solicitantes de asilo de un Estado miembro a otro. Los Estados miembros a menudo no han podido transferir a un solicitante al Estado miembro responsable. En lugar de garantizar a los solicitantes de asilo un acceso rápido a un procedimiento en un Estado miembro, el sistema de Dublín ha sido a menudo una sala de espera para ellos. También ha contribuido a una distribución muy desigual de los solicitantes de asilo entre los Estados europeos.
- Existen grandes diferencias en las tasas de aprobación de solicitudes de asilo entre los distintos Estados miembros de la UE, incluso para personas del mismo país de origen. Por ejemplo, las tasas de aprobación para solicitantes de asilo de Afganistán han variado hasta en 95 puntos porcentuales entre Estados miembros, lo que pone de manifiesto enormes disparidades en la evaluación de las necesidades de protección (véase aquí o aquí).
- Las condiciones de acogida para los solicitantes de asilo también han variado enormemente y, en algunos Estados miembros, el alojamiento y los servicios han sido tan deficientes que los tribunales de otros Estados miembros han suspendido las transferencias de Dublín a estos Estados, alegando deficiencias sistémicas.
- Los esfuerzos para reformar el sistema de asilo se han visto obstaculizados por la resistencia política de algunos Estados miembros a reconocer la acogida de solicitantes de asilo como una tarea común. La redistribución obligatoria de solicitantes de asilo entre los Estados miembros, algo que muchos investigadores, pero también algunos actores políticos, han considerado necesaria para un sistema europeo más equilibrado, en el que todos los Estados miembros asuman una responsabilidad equitativa, ha encontrado una fuerte oposición.
Un nuevo comienzo: El nuevo pacto sobre migración y asilo
Tras las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 y el nombramiento de una nueva Comisión de la UE, se hizo un nuevo intento de reformar el SECA. Las propuestas anteriores (de 2016) fracasaron debido a la resistencia de algunos Estados miembros a un reparto de responsabilidades más equitativo.
No todos los Estados miembros están convencidos de que el pacto sea el enfoque adecuado.
El «Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo», presentado por la Comisión en septiembre de 2020, consistía en varias propuestas de reglamentos revisados (o completamente nuevos) y recomendaciones.
Tras difíciles negociaciones, se alcanzó un compromiso a finales de 2023, que fue adoptado formalmente en abril (Parlamento Europeo) y en mayo de 2024 (Consejo). Su implementación y entrada en funcionamiento están previstas para el verano de 2026.
Elementos clave de la reforma acordada
Los componentes principales del paquete final pueden resumirse de la siguiente manera:
- Un nuevo procedimiento de control tiene como objetivo garantizar que los nacionales de terceros países que hayan cruzado de forma irregular una frontera exterior sean identificados, registrados y remitidos rápidamente a los procedimientos de seguimiento correspondientes, como los procedimientos de asilo o de retorno. El control debe completarse en un plazo de siete días en la frontera y en tres días si se detecta a un migrante sin documentos válidos dentro del territorio.
- Un nuevo reglamento de procedimientos de asilo tiene como objetivo agilizar, simplificar y armonizar los procedimientos de asilo en los Estados miembros. Introduce diferentes tipos de procedimientos de asilo, incluido un procedimiento fronterizo más rápido para quienes tienen pocas posibilidades de obtener protección y un procedimiento normal más largo para las personas con mayores probabilidades de obtener asilo. Las personas sometidas a procedimientos fronterizos (y de control) se considerarán como si no estuvieran en territorio de la UE, lo que se denomina «ficción de no entrada».
- Un reglamento separado sobre procedimientos de retorno en frontera se aplica a las personas cuyas solicitudes de asilo son rechazadas en el marco del procedimiento fronterizo. Estas deben permanecer en o cerca de la frontera exterior o en zonas de tránsito durante un máximo de 12 semanas mientras se prepara su retorno o expulsión.
- Un nuevo reglamento de gestión de la migración sustituye al Reglamento de Dublín e introduce un nuevo mecanismo de solidaridad así como un marco integral para la gestión de la migración y el asilo en la UE. Aunque se mantienen en esencia los criterios de asignación de responsabilidad de Dublín, según los cuales muchos solicitantes están bajo la responsabilidad del país de la UE al que llegan primero, el reglamento establece un ciclo de planificación para garantizar la solidaridad y el reparto equitativo de responsabilidades. Los Estados miembros que reciben muchos más solicitantes de asilo que otros tienen derecho a recibir ayuda, ya sea mediante el traslado de solicitantes a otros Estados miembros («reubicación») o de otras maneras. Sin embargo, ningún Estado está obligado a aceptar solicitantes reubicados; también pueden contribuir financieramente o mediante otros tipos de apoyo.
- Un reglamento sobre situaciones de crisis y fuerza mayor establece normas especiales para gestionar llegadas masivas de solicitantes de asilo, situaciones de fuerza mayor (por ejemplo, una pandemia) y la instrumentalización de migrantes por parte de potencias extranjeras hostiles. Por ejemplo, permite ciertas excepciones a las normas habituales de asilo, como la ampliación de los procedimientos fronterizos.
- El sistema Eurodac, esencialmente una base de datos de solicitantes de asilo e inmigrantes que cruzan irregularmente las fronteras, se amplía para incluir más datos biométricos y un mayor rango de personas, incluidos menores. Los datos se almacenarán durante períodos más prolongados y el sistema se conectará con otras bases de datos de la UE.
- Un Reglamento de «Cualificación» establece normas uniformes para determinar quién califica para la protección y los derechos de quienes la obtienen. Su objetivo es armonizar la toma de decisiones sobre asilo en los Estados miembros, así como los derechos y prestaciones de los refugiados y las personas necesitadas de protección subsidiaria.
- La directiva sobre condiciones de acogida revisada tiene como objetivo armonizar aún más las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo, lo que incluye la asistencia social (básica), la vivienda y el derecho al trabajo. También amplía el uso de la detención.
- La UE cuenta ahora con un marco común de reasentamiento, que establece normas básicas comunes para el reasentamiento de refugiados y las admisiones humanitarias. Sin embargo, no obliga a los Estados miembros a aceptar efectivamente refugiados reasentados.
- Según lo acordado anteriormente, la antigua Oficina Europea de Apoyo al Asilo pasó a llamarse «Agencia de la Unión Europea para el Asilo» (EUAA) y recibió un mandato reforzado.
Pocos meses después del acuerdo final sobre el nuevo SECA, la Comisión Europea presentó un plan de implementación integral para apoyar la compleja transición de los Estados miembros hacia el nuevo sistema hasta 2026. Los Estados miembros deben preparar planes nacionales de implementación y realizar los cambios legales, administrativos y operativos necesarios durante un período de transición de dos años.
Un éxito político, pero muchas voces críticas
El nuevo pacto sobre migración y asilo representa, sin duda, un éxito político para la Comisión Europea y otros actores que habían abogado por una reforma de este tipo. Se lograron conciliar intereses nacionales muy diferentes, en particular los de los países de primera llegada (como Italia o Grecia) y los de los países más al oeste y al norte.
Sin embargo, no todos los Estados miembros están convencidos de que el pacto sea el enfoque adecuado. El paquete fue aprobado en el Consejo por mayoría cualificada, pero Polonia y Hungría votaron en contra, al igual que otros países respecto a algunas de sus partes. Por lo tanto, la estabilidad y la viabilidad a largo plazo del pacto son inciertas. También hubo desacuerdos entre los diferentes grupos políticos del Parlamento Europeo.
Dos días después de la votación final del Consejo en mayo de 2024, los ministros del Interior de 15 Estados miembros pidieron nuevas medidas para prevenir la migración irregular hacia Europa, sugiriendo modificaciones al recién adoptado Reglamento de Procedimientos de Asilo para permitir la transferencia de solicitantes de asilo a «terceros países seguros» fuera del bloque («externalización»). Otro grupo de Estados miembros declaró que quería poder suspender el derecho a solicitar asilo en casos en que potencias extranjeras instrumentalicen a los solicitantes de asilo para ejercer presión sobre la UE (como han intentado hacer Rusia y Bielorrusia). Esto indica que el pacto, en su forma actual, podría tener una vida breve o, al menos, que el SECA podría volver a modificarse pronto.
La complejidad del pacto también plantea desafíos. El nuevo sistema incluye múltiples procedimientos con diferentes plazos para diversos grupos de solicitantes de asilo, así como excepciones y normas especiales para situaciones de crisis. El mecanismo de solidaridad y el nuevo sistema de gobernanza, que será administrado desde Bruselas, también son sumamente complejos. Esta complejidad «bizantina» podría dificultar la aplicación coherente del sistema en todos los Estados miembros de la UE, y podrían surgir conflictos en torno a las contribuciones de solidaridad de los Estados miembros.
Más centralización: ¿Mejor cumplimiento?
La centralización de la gestión del asilo bajo las nuevas normas tiene como objetivo mejorar el cumplimiento de los Estados miembros con la normativa de la UE. La introducción de un «ciclo de planificación» para la gestión de la migración, que incluye estrategias nacionales de asilo obligatorias, una estrategia general de la UE, un coordinador de solidaridad y nuevos organismos para la gestión y la toma de decisiones, está destinada a mejorar la coordinación y la supervisión. Sin embargo, su eficacia dependerá de la voluntad de los Estados miembros de cumplir con las nuevas normas y de ayudarse mutuamente de manera significativa.
El debate político en la UE ha estado dominado por llamamientos para reducir la «presión migratoria» y detener los cruces irregulares de fronteras.
La experiencia pasada ha demostrado que algunos Estados miembros han mostrado poco interés en la correcta aplicación de la legislación de asilo de la UE: se han producido devoluciones ilegales en diversas fronteras exteriores, violencia contra solicitantes de asilo, condiciones de acogida deficientes, entre muchos otros problemas.
En los últimos años, la Comisión Europea ha tolerado con frecuencia esta situación o ha hecho la vista gorda, probablemente porque no quería incomodar a los Estados miembros durante negociaciones sensibles sobre la reforma del SECA. Garantizar el cumplimiento del nuevo sistema requerirá mecanismos sólidos de supervisión y aplicación, pero también una voluntad política. Todo esto ha estado ausente durante años.
Preocupaciones sobre los derechos humanos y cuestiones jurídicas
La reforma también ha generado preocupaciones sobre su impacto en los derechos humanos y el Estado de derecho. Los críticos argumentan (aquí o aquí), por ejemplo, que los procedimientos fronterizos acelerados corren el riesgo de socavar el análisis cuidadoso de las solicitudes de asilo, lo que puede entrar en conflicto con el principio de no devolución (*non-refoulement*), y dar lugar a un uso más generalizado de alojamientos similares a centros de detención para los solicitantes.
El acceso a recursos legales efectivos y la posibilidad de apelar decisiones negativas de asilo podrían verse limitados. En situaciones en las que el número de solicitantes de asilo sea elevado, las personas vulnerables podrían sufrir una incertidumbre prolongada sobre su derecho a permanecer y enfrentar condiciones de alojamiento deficientes.
There will likely also be a wider use of ‘safe country’ concepts, which means that more asylum claims are likely to be regarded as inadmissible. Asylum seekers who do not comply with the obligation to stay in the country that they are assigned to under the new responsibility-allocation system, risk ending up without any support.
Además, el hecho de que se utilice una tasa de aprobación media del 20 % como umbral para determinar si una persona de un determinado país de origen será procesada en un procedimiento fronterizo o en un procedimiento de asilo normal parece arbitrario. Podría haberse establecido un umbral más alto o más bajo, y la tasa de aprobación de la UE es, en cualquier caso, una ficción, ya que las tasas de aprobación para solicitantes de asilo del mismo país varían considerablemente entre los diferentes Estados miembros.
Tampoco está claro qué sucederá en situaciones de crisis. Los solicitantes de asilo podrían enfrentarse a detenciones prolongadas en procedimientos fronterizos y recibir órdenes de expulsión sin una evaluación adecuada ni garantías suficientes.
Mayor externalización del asilo probable
Varios meses antes del acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo sobre el Pacto, la UE intensificó sus esfuerzos para alcanzar acuerdos migratorios con terceros países, principalmente en el norte de África, en un intento de prevenir la migración irregular y el tráfico de seres humanos a través del Mediterráneo. El motor de esta iniciativa fue el aumento de llegadas irregulares y solicitudes de asilo en 2023, aunque también pudo deberse a la creciente conciencia de que la reforma del SECA, por sí sola, no reduciría el número de solicitantes de asilo en la UE, al menos a corto plazo.
Sin embargo, el debate político en la UE ha estado dominado por llamamientos para reducir la «presión migratoria» y detener los cruces irregulares de fronteras, un debate que se ha intensificado tras la adopción del Pacto. Esto indica que cabe esperar aún más actividades en la dimensión exterior de la política migratoria de la UE, en particular iniciativas para externalizar o delegar las responsabilidades de asilo de la UE a países no pertenecientes a la Unión en el marco de lo que a menudo se denomina «soluciones en terceros países». Las Directrices Políticas de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, para el período 2024-2029, anuncian el desarrollo de «relaciones estratégicas» en materia de migración con países fuera de la UE, en particular países de tránsito, y «nuevas formas de combatir la migración ilegal».
Todo esto sugiere que el Pacto no es un punto final en el desarrollo del SECA, sino que fomenta aún más medidas para prevenir la migración irregular y limitar el número de solicitantes de asilo.
Consideraciones finales
El Pacto sobre Migración y Asilo marca, sin duda, un paso histórico en el desarrollo de la política común de asilo y migración de la UE, prometiendo una mayor armonización, mejor cohesión, planificación mejorada y una solidaridad más fuerte entre los Estados miembros de la UE. Sin embargo, como ha mostrado este análisis, existen muchos riesgos e incertidumbres en cuanto a la estabilidad del nuevo sistema, su viabilidad y su conformidad con los principios del derecho internacional en materia de asilo.
Hasta que el nuevo sistema comience a aplicarse (en el verano de 2026), solo existirá sobre el papel, y su funcionamiento en el mundo real está aún por probar. La complejidad del sistema supondrá grandes exigencias para la Comisión Europea y los Estados miembros, y centrarse en esta tarea puede ser un desafío cuando los responsables políticos ya están discutiendo modificar nuevamente el Pacto y varios Estados miembros están adoptando unilateralmente medidas de control migratorio y de fronteras que eluden tanto la legislación de asilo actual como la futura (aún no implementada) de la UE.
También está en duda qué sucederá con los defectos fundamentales del SECA y la política migratoria de la UE: la distribución desigual de los solicitantes de asilo en Europa (y la falta de solidaridad entre los Estados miembros); las marcadas diferencias en la interpretación de las necesidades de protección de los solicitantes de asilo por parte de los Estados miembros; y la falta de vías seguras y legales para solicitar protección en la UE, lo que ha obligado a muchas personas a emprender viajes peligrosos.
El análisis muestra que el Pacto, si se implementa correctamente y funciona como se espera, podría suponer algunos avances en términos de una distribución de responsabilidades algo más justa y una toma de decisiones más uniforme en los casos de asilo. Sin embargo, no hay nada en el pacto que sugiera que los flujos migratorios hacia la UE se redirigirán de rutas irregulares a canales seguros y legales. Por lo tanto, una conclusión razonable es que el pacto introduce muchos cambios normativos y prácticos, así como un enfoque en un mayor control y eficiencia, mientras que uno de los problemas fundamentales más importantes sigue sin resolverse.
Dado que el número de personas que migran en busca de protección sigue siendo elevado y que la UE debería contribuir a soluciones globales sostenibles y justas, es poco probable que la nueva legislación represente un avance suficiente.
Al mismo tiempo, podría ser que el Pacto, si los Estados miembros lo implementan de buena fe, sea un mejor camino a seguir que una situación en la que estos, ante la ausencia de soluciones viables a nivel de la UE, adopten unilateralmente medidas cada vez más drásticas para mantener alejados a los solicitantes de asilo, lo que socavaría el sistema internacional de protección. Esto significa que, por muy difícil y problemático que parezca el Pacto, podría seguir siendo mejor que muchas de las «soluciones» que los responsables políticos de la UE han estado debatiendo desde su adopción.
