Fondations de la coopération arctique
Arctic Exceptionalism: Cooperation in a Contested World est un examen des bases collaboratives de la diplomatie et de la sécurité arctiques qui, depuis des siècles, ont aligné les intérêts des États arctiques, des peuples autochtones et des acteurs non étatiques au sommet du monde, même pendant les périodes de conflits régionaux et mondiaux et de bouleversements de l'ordre international.
Ces fondements sont mis à l'épreuve par l'ascension de nouveaux acteurs de l'Arctique tels que la Chine et d'autres États non arctiques, avec des intérêts économiques, militaires et diplomatiques émergents dans la région à mesure qu'elle s'ouvre à un commerce maritime accru, au développement des ressources et à la mobilité stratégique.
L'Arctique, avec sa géographie éloignée, son climat rigoureux et sa faiblesse étatique historique, a mieux fonctionné comme incubateur de coopération que de conflit.
Pékin, dans le cadre de son initiative de la Route de la soie polaire, a été critiqué par les États-Unis et leurs alliés pour avoir effectué des investissements opaques, en particulier avant que les parties prenantes de l'Arctique ne se familiarisent avec les mécanismes de ce qui est venu à être décrit comme la « diplomatie du piège de la dette ».
Nationalisme et changements dans les dynamiques arctiques
Le nationalisme et son impact sur la diplomatie arctique s'intensifient, comme cela est devenu évident lors de la réunion ministérielle du Conseil de l'Arctique de 2019 à Rovaniemi, en Finlande, lorsque le secrétaire d'État Mike Pompeo a publiquement réprimandé la Chine en tant qu'intrus arctique, créant des feux d'artifice diplomatiques lors de ce qui était autrement une réunion collégiale.
Pour la première fois depuis sa formation en 1996, le conseil a rompu avec sa tradition de produire une déclaration de consensus à la fin de la réunion, non pas à cause de l'incident peu diplomatique de Pompeo avec la Chine, mais en raison du pivot des États-Unis loin du consensus sur le changement climatique qui, jusque-là, avait uni toutes les parties prenantes de l'Arctique.
L'histoire de l'exceptionnalisme arctique a commencé bien avant la formation du Conseil de l'Arctique, il y a un quart de siècle.
Au cours de ces longs mois depuis l'invasion russe de l'Ukraine en février 2022, cette tendance n'a fait que s'accélérer, commençant en mars 2022 avec le boycott sans précédent des activités du conseil par sept des huit membres du Conseil de l'Arctique pendant le second mandat de rotation de la Russie à la présidence du conseil, en protestation contre l'invasion.
Cette pause dans les activités du Conseil de l'Arctique a été remarquable pour l'unité des sept États arctiques boycotteurs, qui dans le passé avaient connu leurs propres désaccords importants (principalement entre les États côtiers bordant le bassin arctique et les États intérieurs et subarctiques).
Il est à noter que cinq des États boycotteurs étaient membres de l'OTAN, et les deux autres, la Finlande et la Suède, étaient en cours d'adhésion à l'alliance (tous deux maintenant pleinement intégrés), ce qui modifiera les dynamiques diplomatiques du Conseil de l'Arctique. Certains craignent que cela ne risque d'exiler définitivement la Russie du cercle de consensus du conseil.
Les parties prenantes autochtones et leur rôle
Cependant, le Conseil de l'Arctique s'est longtemps enorgueilli de sa collaboration à travers de vastes écarts démographiques, géographiques et économiques, avec son inclusion innovante de six Participants Permanents Autochtones qui bénéficient d'un accès sans restriction aux huit États membres de l'Arctique, intégrant les intérêts des États et des tribus de manière distincte et exemplaire.
Cependant, la position unie des sept États démocratiques membres du conseil contre le membre et alors président du conseil, la Russie, est survenue sans consultation des parties prenantes autochtones du Conseil de l'Arctique, qui ont été aussi surprises par le boycott que par leur exclusion de la discussion, brisant ainsi non seulement l'harmonie interétatique du Conseil de l'Arctique, mais aussi son harmonie à plusieurs niveaux entre l'État et les tribus.
Ancré fermement dans un cadre réaliste, je présente un regard sobre sur les dynamiques internes et les composantes de l'ordre arctique.
Les Participants Permanents ont en grande partie donné leur approbation ex post facto du boycott, à une exception notable près : l'Association russe des peuples autochtones de l'Arctique (RAIPON), qui est actuellement contrôlée par l'État avec une grande partie de son ancienne direction en exil.
Les autres ont donné leur approbation sous une immense pression à un moment de consensus mondial contre ce qui est perçu comme l'agression flagrante de la Russie envers un État voisin indépendant. Les observations franches du chef du Conseil arctique athabascan (AAC), Bill Erasmus, et du président du Conseil circumpolaire inuit–Alaska, James Stotts, sur l'exclusion des autochtones, ainsi que sur l'importance de l'engagement des autochtones pour une gouvernance inclusive dans l'Arctique, ne doivent pas être négligées.
Défis pour l'inclusivité dans l'Arctique
Le long passé d'inclusivité le long de la ligne de faille Est-Ouest, vieille de plusieurs siècles, et de la ligne de faille État-tribu, vieille de plusieurs millénaires, est en grand danger. Beaucoup craignent qu'il ne se rétablisse pas et que la longue tradition de coopération de l'Arctique, connue sous le nom d'exceptionnalisme arctique, soit altérée à jamais. Mais comme le raconte ce livre, les racines de l'exceptionnalisme arctique sont profondes et ont déjà résisté à de nombreuses épreuves et défis.
L'Arctique n'est pas totalement immunisé contre les pathologies de pouvoir-politique des relations internationales, ni entièrement isolé de leurs ravages.
Les nombreuses structures de gouvernance et administratives complexes —droits constitutionnels, mandats législatifs et décisions judiciaires— qui ont émergé dans l'Arctique moderne, et leur alignement avec les politiques et principes adoptés par les États membres et les parties prenantes autochtones au Conseil de l'Arctique, ont contribué à consacrer l'exceptionnalisme arctique.
Cela a établi l'exceptionnalisme arctique non comme une aspiration normative, mais comme une dimension durable des relations internationales de l'Arctique. Il a survécu non seulement au conflit global bipolaire de la guerre froide, mais aussi aux efforts postérieurs pour protéger et restaurer l'environnement fragile de l'Arctique et aux efforts post-dégel pour combattre les menaces sans précédent du changement climatique à la stabilité du système arctique.
Nationalisme et rivalité entre États dans l'Arctique
Comment l'intensification de la rivalité entre États et le renouveau du nationalisme dans l'Arctique affectent l'exceptionnalisme arctique, et comment celui-ci les affecte en retour, sera au centre de ce livre.
Ancré dans l'histoire et la théorie des relations internationales (RI), les lecteurs verront comment le réalisme dans un monde d'anarchie est systématiquement impacté par les extrêmes uniques de la région, favorisant des alignements d'intérêts entre une coalition diverse d'États, de peuples autochtones et d'organisations qui gouvernent conjointement la région et partagent une expérience commune de recherche d'ordre et de survie dans l'Arctique, éloigné, hostile et toujours difficile.
Cela était aussi vrai pendant la Seconde Guerre mondiale, lorsque les Alliés occidentaux se sont alignés avec la Russie de Staline, que pendant des périodes plus pacifiques. L'Arctique, avec sa géographie éloignée, son climat rigoureux et sa faiblesse étatique historique, a mieux fonctionné comme incubateur de coopération que de conflit. Dans le monde contesté d'aujourd'hui, avec l'Europe en flammes, il peut et doit continuer à le faire.
Fondements historiques de la coopération arctique
En effet, l'histoire de l'exceptionnalisme arctique a commencé bien avant la formation du Conseil de l'Arctique, il y a un quart de siècle. Je retrace les racines de l'engagement sous-jacent et continu de la région envers le consensus jusqu'à l'expérience séculaire de la gestion collaborative des terres et des ressources de l'Arctique entre les peuples tribaux et les États qui finiraient par revendiquer la souveraineté sur leurs terres ancestrales.
D'abord, les compagnies à charte du commerce de la fourrure à l'époque coloniale, avec un nombre minimal de colons, ont intégré la vaste région subarctique et une grande partie de l'Arctique dans l'économie politique mondiale, laissant en grande partie les entités politiques autochtones intactes (par rapport à d'autres régions colonisées). Puis, à mesure que les États modernes qui gouvernent aujourd'hui l'Arctique se sont étendus vers le nord au XIXe siècle, ils ont en grande partie adopté cette approche collaborative d'affirmation de la souveraineté par des partenariats avec des représentants autochtones.
Cela a donné lieu à l'environnement institutionnel complexe de l'Arctique d'aujourd'hui, défini par un patchwork de systèmes de cogestion consacrés par des traités, des législations et des mandats constitutionnels. Les graines ont été plantées pour un engagement durable et intergénérationnel à travailler ensemble malgré les asymétries évidentes de pouvoir, de richesse et de démographie.
Gouvernance collaborative et le Conseil de l'Arctique
Ce cadre de gouvernance collaborative a pris une forme diplomatique internationale avec la création du Conseil de l'Arctique ; les mêmes acteurs qui ont appris à travailler ensemble sur des questions domestiques ont étendu leur coopération au domaine international.
Les nouveaux intérêts sont gérés en grande partie en accueillant l'expertise technique des observateurs dans les groupes de travail du Conseil de l'Arctique tout en limitant leur influence formelle dans la prise de décision, ce qui perpétue l'esprit de collaboration des époques antérieures. Ce qui définit ce livre et ma recherche sur l'Arctique, c'est cette synthèse d'une histoire profonde avec la théorie des relations internationales.
Ainsi, nous ne commençons pas avec des structures contemporaines, mais nous en venons à comprendre leur émergence au fil du temps, et nous voyons dans le sentiment de collaboration exprimé par tant de parties prenantes de l'Arctique très diverses (grands et petits États, États forts et faibles ; peuples tribaux sans État ; nations autochtones transfrontalières ; multinationales et entreprises autochtones nouvellement habilitées, entre autres) non pas une aspiration idéaliste, mais plutôt le pragmatisme né du réalisme, un équilibre d'intérêts au milieu de pressions anarchiques amplifiées par des extrêmes géographiques.
Réalisme et pragmatisme dans les relations internationales de l'Arctique
Ainsi, lorsque nous regardons les défis diplomatiques et stratégiques d'aujourd'hui, nous voyons chaque État rival utiliser la perception d'une course arctique qui s'intensifie pour les publics nationaux et les parties prenantes, même si la région est en fait restée relativement stable.
Ses frontières ont été mutuellement respectées alors que le Grand Jeu se déroulait en grande partie dans les gros titres, un spectacle monté pour maximiser les budgets et moderniser les infrastructures, non sans rappeler l'époque de l'équilibre des puissances, où de petites guerres étaient menées et des alliances rééquilibrées pour prévenir la récurrence de grandes guerres.
Bien que j'accepte et défende la prémisse de l'exceptionnalisme arctique, je la recontextualise ici pour le monde réel de la géopolitique et des conflits militaires et trouve des preuves convaincantes de sa continuité au milieu des défis et des tensions récentes. Fermement ancré dans un cadre réaliste, je présente un regard sobre sur les dynamiques domestiques et les composantes de l'ordre arctique, chacun cherchant à maximiser ses propres gains, et comment ces intérêts concurrents s'alignent au sommet du monde pour établir une région pacifique et stable dans un monde par ailleurs anarchique, où la paix est dans l'intérêt de chaque acteur et la guerre elle-même, à grande échelle, est une impossibilité logistique.
Conflits historiques et stabilité dans l'Arctique
Les guerres chaudes historiques dans l'Arctique, telles que la conquête éclair japonaise des îles Aléoutiennes extérieures, et plus tôt la dernière attaque navale de la Confédération contre le commerce yankee dans l'océan Arctique à l'été 1865, et avant cela la bataille de la baie d'Hudson qui a amené la guerre de Sept Ans dans la région arctique avec le bombardement du poste de la Compagnie de la baie d'Hudson à York Factory, étaient des batailles intenses mais brèves qui faisaient partie de conflits plus larges dont les centres de gravité se trouvaient loin de la région et qui avaient au mieux des impacts locaux modestes.
L'Arctique, pour une variété de raisons qui seront explorées en détail dans le livre, est inhospitalier à de nombreux piliers réalistes de l'ordre mondial, y compris la guerre, et cela contribue à la tendance de la région vers des résultats coopératifs. Mais l'Arctique n'est pas totalement immunisé contre les pathologies de pouvoir-politique des relations internationales, ni entièrement isolé de leurs ravages.
Ancrer l'exceptionnalisme arctique dans le réalisme et l'histoire
Cet argument est important car il ancre l'exceptionnalisme arctique à la fois dans le réalisme et l'histoire. Une grande partie de la littérature sur les relations internationales arctiques surestime l'émergence d'une nouvelle guerre froide arctique ou grand jeu et les dynamiques compétitives des relations internationales de l'Arctique, en négligeant la remarquable capacité de la région à résister aux périls de l'anarchie internationale et à ses divisions.
Sa géopolitique distincte, née de l'isolement, de l'éloignement et du froid, est peut-être en train de passer de ce que Mackinder appelait « Lenaland » à un « Rimland » plus spykmanien, mais cette transition n'est pas instantanée, ni ne compense complètement la rigueur sous-jacente de la région.
En raison de la géographie politique unique de l'Arctique, les forces régionales et nationales qui façonnent la diplomatie arctique restent intactes, même à mesure que de nouveaux acteurs arctiques émergent sur la scène mondiale. Ne disposant pas de leur propre territoire, ces acteurs émergents (y compris des puissances impériales montantes comme la Chine et des puissances impériales déclinantes comme le Japon) ne sont en réalité que des intrus qui peuvent traverser et interagir avec les États arctiques et leurs structures, mais ils resteront toujours subordonnés aux États arctiques et à leurs peuples autochtones habilités qui gouvernent conjointement la région.
La durabilité de la collaboration arctique en temps de crise
Les huit États arctiques, y compris la Russie, ont montré un engagement remarquablement durable à la collaboration, même lorsque des crises régionales ont éclaté dans le monde, jusqu'à l'effondrement actuel de l'unité circumpolaire provoqué par l'invasion russe de l'Ukraine.
En effet, si la Russie et ses États arctiques alliés entraient en guerre—que ce soit dans les pays baltes, en Scandinavie ou dans le nord de l'Atlantique—en raison d'un effondrement de l'ordre international, l'Arctique ferait face à un défi jamais vu depuis la Seconde Guerre mondiale.
La crise actuelle menace donc l'exceptionnalisme arctique. Bien que ce ne soit pas forcément probable, les scénarios de guerre interétatique dans l'Arctique ne sont plus jugés entièrement impossibles, et ils seront examinés dans les pages à venir, tout comme d'autres scénarios « internes » de perturbation du système arctique, y compris le potentiel d'une cascade sécessionniste débutant avec le Groenland et s'étendant à travers le territoire inuit de l'Amérique du Nord arctique.
