El papel único de las elecciones primarias en la democracia estadounidense
Un número creciente de democracias permite a los miembros registrados de un partido opinar sobre la elección de los líderes del partido o los candidatos legislativos, pero Estados Unidos es único en su uso de elecciones primarias para prácticamente todos los cargos electos.
Las leyes primarias varían significativamente entre los Estados estadounidenses, sin embargo, en muchos aspectos, como la facilidad para registrarse y votar en una primaria de partido y la capacidad de los partidos para establecer reglas sobre la facilidad para aparecer en la boleta. Las encuestas muestran que la mayoría de los estadounidenses consideran las elecciones primarias como una característica esencial de la democracia y que apoyan las reformas destinadas a aumentar la participación de los votantes en las primarias y a reducir el control de los partidos sobre estas elecciones.
Pocos discutirían la noción de que los dos principales partidos políticos estadounidenses están hoy más polarizados que nunca.
Al mismo tiempo, apenas una quinta parte de los ciudadanos elegibles vota en las primarias, y los ganadores de las primarias suelen tomar posiciones que no son apoyadas por la mayoría de los votantes elegibles.
El impacto de las elecciones primarias en la polarización política
Los políticos tienden a ser más optimistas respecto a las primarias, sin embargo. En cada ciclo electoral, las primarias producen al menos uno o dos resultados sorprendentes: un legislador veterano es derrotado en una primaria de baja participación por un recién llegado político; un candidato marginal gana una primaria de siete u ocho candidatos con una cuarta parte o menos de los votos; o un grupo de interés adinerado invierte millones de dólares en una primaria de la Cámara de Representantes para enviar un mensaje sobre su influencia.
En Nueva York e Indiana, problemas solucionables con las leyes primarias llevaron a los Estados a abandonar las primarias durante décadas.
Aunque la gran mayoría de los políticos en funciones ganan sus primarias con facilidad, la aparente aleatoriedad de tales resultados puede llevar a los políticos a pecar de cautelosos y evitar romper con su partido en cuestiones de gran visibilidad. Las primarias son, según muchos analistas, una de las principales fuentes de polarización política.
Pocos disputarían la noción de que los dos principales partidos políticos estadounidenses están más polarizados hoy que nunca. ¿Pero son las primarias la causa de este problema? Hay muchas razones para decir que sí, y en los últimos años, se han ofrecido muchas sugerencias sobre cómo reformar las primarias: abrirlas a todos los votantes, adoptar el voto por orden de preferencia, permitir a los partidos limitar el número de candidatos que se presentan, o quizás eliminar las primarias por completo.
Sin embargo, las primarias han estado con nosotros por más de un siglo. En la década anterior a la Primera Guerra Mundial, fueron adoptadas para la mayoría de los cargos en todos los estados, excepto tres, y los tres rezagados restantes las adoptaron en la década de 1950. Es difícil culpar a una reforma que ha existido durante más de un siglo por problemas que solo se han hecho evidentes en los últimos veinte años.
Un período pasado por alto de reformas a las elecciones primarias (1928-1970)
En mi reciente libro Reform and Retrenchment: A Century of Efforts to Fix Primary Elections, abordo este problema desde dos ángulos diferentes. Primero, el libro ofrece una historia de las reformas a las elecciones primarias de 1928 a 1970. Segundo, me baso en esta historia para argumentar que la mayoría de las reformas propuestas a las elecciones primarias son poco probables de tener un efecto medible en la polarización política.
La razón por la que me enfoco en el período de 1928 a 1970 es simple: nadie ha escrito una historia de los cambios en las leyes de las elecciones primarias durante este período, y es crucial para entender las elecciones estadounidenses. La primaria directa (no debe confundirse con las primarias de selección de delegados, como las que se usan para seleccionar candidatos presidenciales) fue aclamada como una de las reformas más exitosas de la Era Progresista, y sus defensores prometieron que reduciría el poder de los jefes de partido corruptos y empoderaría a los votantes comunes. En los años posteriores a la introducción de las elecciones primarias, se publicaron docenas de artículos sobre ellas en revistas académicas.
El libro ofrece un relato histórico de cada cambio importante a nivel estatal en las leyes de las primarias, junto con un análisis de si cada cambio fue expansivo o restrictivo.
El profesor Charles Merriam escribió un libro pionero en 1908 que resumía lo que se sabía sobre las primarias, y en 1928, él y la coautora Louise Overacker escribieron una edición revisada. Sin embargo, después de 1928, los científicos políticos perdieron interés en las primarias directas. Lo poco que se escribió sobre las primarias apareció en historias políticas regionales.
En la década de 1970, las reformas McGovern-Fraser del Partido Demócrata buscaron estandarizar las leyes primarias estatales, y en las décadas posteriores, el interés académico por las primarias volvió a aumentar. Sin embargo, el período comprendido entre 1928 y 1970 sigue siendo oscuro. Para la década de 1950, la sabiduría convencional era que los partidos políticos habían reafirmado el control sobre las elecciones primarias: después de unos años tumultuosos de ajustes, las primarias no habían logrado desbancar a los partidos.
La reafirmación del control de los partidos: ¿hecho o ficción?
Si los partidos realmente restablecieron el control, deberíamos ver cambios en las leyes estatales que limiten algo de la imprevisibilidad de las primarias, o deberíamos ver esfuerzos para dar a los partidos un mayor control sobre las nominaciones.
Por lo tanto, este libro se centra en catalogar los cambios en las leyes de las elecciones primarias durante este importante período en el que el público no estaba prestando atención y en el que los partidos, tal vez, tuvieron la oportunidad de reafirmarse.
El libro ofrece un relato histórico de cada cambio importante a nivel estatal en las leyes de las primarias, junto con un análisis de si cada cambio fue expansivo (es decir, redujo el poder del partido y aumentó el papel de los votantes en el proceso de selección de candidatos) o restrictivo (es decir, aumentó el control del partido y redujo la participación pública).
El patrón que surge sugiere que la afirmación sobre el retroceso no se cumplió: este fue, de hecho, un período de sorprendente variación en las leyes de las primarias. Los Estados experimentaron con las primarias por muchas razones, y muchas de las ideas que están de moda hoy en día se intentaron durante esta era.
Teorías sobre la evolución de las leyes de elecciones primarias
En el libro ofrezco cuatro teorías diferentes sobre los cambios en las leyes de elecciones primarias. Primero, exploro afirmaciones de que los progresistas simplemente perdieron interés. Los reformadores de la Era Progresista defendieron una serie de reformas políticas destinadas a limitar la corrupción política, reducir el poder de los jefes políticos y aumentar la participación ciudadana en la política. Se entiende generalmente que la Era Progresista terminó en la década de 1920.
Muestro que debemos ser cautelosos ante los llamados legislativos a cambiar las leyes de las primarias.
Los principales intelectuales progresistas se desencantaron con algunas de sus reformas; algunos se unieron al Partido Demócrata, otros fallecieron, y otros se convirtieron en opositores del movimiento. El problema con este argumento es que la primaria nunca fue realmente una reforma progresista, por lo que los progresistas hicieron poco para defenderla.
Algunos progresistas estaban felices de atribuirse el mérito de la primaria directa porque representaba una victoria fácil, pero con la excepción de un puñado de gobernadores del Medio Oeste, la mayoría de los progresistas eran sospechosos de la primaria precisamente porque mantenía un papel fuerte para los partidos. Sin embargo, en los estados con un fuerte movimiento progresista, la primaria se arraigó, y en algunos estados cercanos al progresismo, como Rhode Island y Connecticut, la primaria directa ganó terreno entre los liberales. Incluso cuando el progresismo desapareció, la primaria aún sonaba progresista para los votantes.
Captura del proceso de primarias por grupos externos
Una segunda teoría es que hubo una reacción contra la captura de las primarias por grupos externos. El más exitoso de estos fue la Liga No Partidista (NPL), una organización socialista agraria centrada en Dakota del Norte durante la década de 1910 y financiada a través de las cuotas de sus miembros.
La NPL presentó candidatos en muchas primarias republicanas en el estado, no porque simpatizara con los republicanos, sino porque adivinó correctamente que sería más fácil para sus candidatos ganar elecciones como republicanos en la mayor parte del estado que como demócratas; en el pequeño número de distritos donde la mayoría de los votantes eran demócratas, presentó candidatos en la primaria demócrata.
La historia nos dice que cuando los políticos intentan cambiar las reglas electorales, lo hacen de manera que les beneficie.
Aunque el control de la NPL sobre la política de Dakota del Norte fue de corta duración, los partidos en muchos estados del Medio Oeste y las llanuras intentaron cambiar sus leyes primarias para bloquear a la NPL. Estas manipulaciones tomaron diferentes formas, dependiendo de si los partidos intentaban bloquear a la NPL del poder o desalojarla.
Los votantes en muchos de estos estados, sin embargo, se habían acostumbrado a las primarias y habían aceptado el argumento de que las primarias eran una forma más democrática de seleccionar candidatos; cada vez que un estado intentaba aprobar leyes restrictivas, los votantes se rebelaban y restablecían las leyes más abiertas. Aunque la nación aún no ha visto otro caso de captura hostil de las primarias de manera tan exitosa, una lección importante aquí es que los votantes siempre optarán por la opción que les suene más “democrática.”
Malas leyes de primarias
Tercero, muchas leyes de primarias eran simplemente malas leyes, y algunas de las ideas originales de los defensores de la reforma arrojaron resultados contrarios a lo que los reformadores (o los votantes) habían anticipado. En Nueva York, todos los partidos (incluidos los menores) estaban obligados a realizar primarias; por lo tanto, la boleta medía varios metros y las estaciones de votación se quedaban sin papel. En Dakota del Sur, la “Primaria Richards” requería que los partidos sometieran sus plataformas a votación y requería un número ingobernable de debates en cada uno de los condados del estado.
La lección aquí es que es difícil saber si los esfuerzos por “arreglar” las leyes de primarias son sinceros o maliciosos. Este es un paradigma común en la literatura comparativa sobre reformas políticas; un análogo contemporáneo estadounidense es la Ley de Cuidado de Salud Asequible, el proyecto de ley de 2010 para expandir el seguro de salud.
Una vez que se aprueba una ley, puede volverse difícil hacer las modificaciones necesarias porque muchas de las voces más fuertes que abogan por cambiarla son las personas que nunca quisieron que funcionara en primer lugar, y muchas propuestas de reforma que son ofrecidas por los opositores no son esfuerzos para que la ley funcione mejor, sino esfuerzos para socavarla por completo o hacerla tan impracticable que tendrá que ser derogada.
El papel de la afiliación partidaria en la conformación de las leyes de primarias
Y cuarto, muestro que debemos ser cautelosos ante los llamados legislativos para cambiar las leyes de las primarias. Los partidos en el gobierno siempre quieren enmendar las primarias de maneras que piensan que mantendrán el statu quo, mientras que los partidos fuera del poder quieren cambiar las leyes para poder obtener el poder.
Durante el período de 1928 a 1970, los cambios más importantes en las leyes de primarias ocurrieron en momentos en que el equilibrio de poder en las legislaturas estatales estaba cerca. En el caso de dos estados que adoptaron las primarias más tarde, Rhode Island y Connecticut, la primaria directa se introdujo, aunque en forma restrictiva, tras un cambio en el control de la legislatura estatal y la gobernación.
En ambos estados, los demócratas adoptaron la primaria directa en gran medida porque pensaron que se beneficiarían de ella. De manera similar, los republicanos de California habían mantenido el poder hasta 1958 en gran parte gracias a una ley que permitía a los candidatos “presentarse a ambas” primarias de los partidos. Después de que los demócratas tomaron el control de la legislatura, rápidamente abolieron esta ley. Como en muchos estudios de política comparada, los partidos enmarcan las propuestas que les benefician como reformas “democráticas” o de buen gobierno.
Por qué la historia de las reformas de las elecciones primarias importa hoy
Esta historia muestra que, lejos de ser una era de quietud o retroceso, los años intermedios del siglo XX fueron, de hecho, un período de tumulto en los procedimientos de selección de candidatos de la nación. La ironía de esta historia es que la mayoría de las reformas a las primarias tienen efectos mínimos. Las historias populares sobre las primarias ganan terreno —por ejemplo, que las primarias abiertas ayudan a los liberales—, y los partidos luchan por reformas que hacen solo pequeñas diferencias.
Estas afirmaciones simplificadas siguen siendo evidentes hoy en día. Cuando me dirijo a la política contemporánea, empiezo explorando la legislación propuesta sobre reformas de primarias en las legislaturas estatales desde el año 2000 (es decir, mientras que el relato histórico se centra solo en la legislación exitosa, aquí examino la legislación propuesta). En cada ciclo electoral, se ha presentado un promedio de cincuenta proyectos de ley importantes sobre primarias; durante estos veinte años, se ha propuesto legislación sobre reformas a las primarias en 45 estados.
La mayoría de estas propuestas se basan en teorías populares del siglo XX sobre cómo mejorar la democracia y la elección de votantes. En algunos casos, la lógica de estas teorías es simplemente incorrecta, mientras que en otros casos es un proyecto personal idiosincrático o un intento velado de ayudar a la campaña de una persona o partido.
Lecciones de la historia para los reformadores contemporáneos
Aparte de estar atentos a los cuatro patrones generales descritos anteriormente, ¿qué pueden aprender los académicos y defensores de la reforma contemporáneos de esta historia? Primero, deberíamos aprender del pasado. Debemos ser escépticos de las motivaciones de los políticos; la historia nos dice que cuando los políticos intentan cambiar las reglas electorales, lo hacen de manera que les beneficie.
Debemos tener cuidado de no prometer demasiado; la mayoría de los esfuerzos de reforma han dado resultados mínimos, ya sea porque los partidos se adaptan o porque las reformas propuestas nunca fueron propensas a generar cambios dramáticos. Como ha señalado Bruce Cain, un desafío para los defensores de la reforma es persuadir a los activistas de que la reforma valdrá la pena, al tiempo que intentan convencer a los oponentes de que no los perjudicará. La historia que ofrezco en el libro sugiere, además, que no debemos suponer que las reformas que se han intentado en el pasado tendrán un gran impacto hoy.
Segundo, es necesario entender el contexto regional. Los partidos políticos se desarrollaron de maneras muy diferentes en los distintos estados estadounidenses. Aunque la variación regional en la cultura política no es tan evidente hoy como lo fue hace cincuenta o cien años, los sistemas partidarios a nivel estatal son lo suficientemente diferentes como para que una reforma que tenga sentido en un estado no funcione en otro. Muchas reformas primarias implementadas recientemente, como la primaria no partidista de los 2 primeros en California y Washington o el sistema de votación por orden de preferencia adoptado en 2022 en Alaska, han reducido la polarización en estos estados.
Sin embargo, la cultura política de estos estados puede haber influido en la adopción de las reformas y su éxito; es demasiado pronto para decir si los resultados aquí son aplicables a estados con partidos políticos más fuertes y consolidados. Así como no hay una historia única sobre la primaria directa que explique todos los estados, es poco probable que haya una reforma que tenga sentido en todos los estados.
Repensar las reformas electorales: Más allá de las primarias
Tercero, es posible que aquellos que desean reformar las elecciones estadounidenses harían mejor en centrar su atención en otros aspectos. Puede ser que los problemas en las primarias contemporáneas no sean problemas del sistema, sino de las leyes de financiamiento de campañas, de los cambios en los medios y redes sociales, o de ciertos líderes partidarios.
Dada la complicada historia de los cambios en las leyes de las elecciones primarias y la falta de una solución nacional a lo que, en definitiva, es un problema más evidente en la política nacional, quizás deberíamos preocuparnos por otras reformas. Quizás haya un plazo de prescripción: si las primarias funcionaron en su mayoría bien durante gran parte del siglo XX, y a la gente les siguen gustando, entonces tal vez sea inútil argumentar en su contra, o al menos deberíamos esperar un poco más antes de concluir que los procedimientos de selección de candidatos que funcionaron adecuadamente durante más de un siglo deben ser abandonados debido a dos décadas de resultados problemáticos.
O bien, cuarto, es posible que el enfoque correcto sea pensar en grande: observar la historia de las elecciones primarias y averiguar qué no se ha intentado antes. Quizás el sistema electoral recién adoptado en Alaska sea lo suficientemente diferente de lo que se ha probado en otros lugares, y no deberíamos ser tan pesimistas como para concluir que ninguna reforma tendrá éxito solo por la historia que describo aquí.
De manera similar, argumento en otro libro próximo que la adopción de una primaria nacional para el Congreso en un solo día podría aumentar mucho más la participación de los votantes que cualquiera de las reformas descritas aquí, y que un aumento radical en la participación podría llevar a un electorado primario mucho más representativo del que jamás hemos visto. Quizás otras propuestas de reforma novedosas también estén por llegar.
Si nada más, la investigación aquí muestra que no es posible entender las primarias si solo se observa los últimos veinte años, o incluso el período desde 1970 que discutí en mi primer libro sobre primarias. Además, también es difícil entender las primarias si uno se basa en los relatos del siglo XX sobre lo que se pretendía que fueran las primarias. Para obtener una visión completa, es necesario llenar el vacío entre esas dos eras.
