Extrait de The Adaptable Country: How Canada Can Thrive in the Twenty-First Century, par Alasdair Roberts, publié par McGill-Queen’s University Press, Kingston, Canada, en 2024. Sous-titres et emphases ajoutés par les éditeurs.
L'inévitable déclin des systèmes politiques
Aucun système politique ne dure éternellement. Certains systèmes expirent après seulement quelques décennies; quelques-uns durent des siècles. Un système peut plonger dans une crise et émerger sous une forme différente, gouvernant encore approximativement le même territoire. Ou il peut se fragmenter en plusieurs systèmes plus petits. Ou il peut être absorbé par un système plus grand. D'une manière ou d'une autre, toutefois, chaque système finit par disparaître. Les dirigeants reconnaissent rarement ce fait - pour des raisons compréhensibles - mais c'est une dure réalité.
Dans les années 1970, le politologue estonien Rein Taagepera a calculé la durée de vie des empires à travers l'histoire. Avant la Seconde Guerre mondiale, la plupart des gens vivaient dans des empires. Les empires étaient le mode par défaut d'organisation politique, mais ils étaient également mortels. Taagepera a calculé que la durée moyenne des empires à travers l'histoire était de trois ou quatre générations. La plupart étaient de courte durée. Moins d'un cinquième des empires étudiés par Taagepera ont duré plus de dix générations.
Après la Seconde Guerre mondiale, les empires restants ont été démantelés, et les États sont devenus le mode par défaut d'organisation politique. Un État est un système politique qui exerce un contrôle sur un territoire défini et est reconnu comme l'autorité légitime sur ce territoire par les autres États. Aujourd'hui, il y a environ 190 États dans le monde, et le Canada en fait partie.
L'essor et la fragilité des États modernes : Une perspective réaliste de l'après-guerre
Nous prenons le monde des États pour acquis, mais il est tout aussi fragile que celui des empires. La plupart des États sont très jeunes. Les deux tiers des États représentés à l'Assemblée générale des Nations Unies ont moins de quatre-vingts ans. Selon l'organisation de recherche Fund for Peace, la plupart des États sont également instables.
Environ la moitié de la population mondiale vit dans des États très instables. Plusieurs États se sont effondrés au cours de la vie moyenne d'un Canadien, qui est d'environ quarante-trois ans. L'exemple le plus frappant de l'effondrement d'un État au cours des dernières décennies est celui de l'Union soviétique en 1991.
Nous pouvons dresser la liste des problèmes qui ont contribué à l'effondrement des systèmes politiques dans le passé. La liste comprend les rébellions de dirigeants régionaux, les soulèvements populaires, les invasions, les chocs économiques, les épidémies, les migrations massives et le changement climatique, entre autres perturbations. Cependant, un système politique ne s'effondre que rarement pour une seule raison. En général, l'effondrement se produit parce que les problèmes s'accumulent.
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Un problème en aggrave un autre, qui en aggrave un autre. Les dirigeants politiques et les agences gouvernementales sont dépassés. Toute la situation devient trop complexe pour être comprise et gérée, et le système se désintègre. Ce scénario désastreux est appelé une polycrise.
Polycrise : Le réseau complexe menant à l'effondrement de l'État
La structure de tout État, y compris le Canada, peut être considérée comme un appareil visant à éviter, ou du moins à gérer, les problèmes potentiellement fatals pour cet État et, surtout, à éviter une polycrise.
Par exemple, nous accordons un pouvoir substantiel aux provinces pour réduire le risque de rébellions régionales. Nous donnons aux gens le droit de vote pour réduire le risque de mécontentement massif. Nous établissons une armée pour nous protéger contre les invasions, des forces de police pour réduire le désordre interne, des agences de réglementation pour prévenir l'effondrement économique, un système de santé publique pour éviter les pandémies, et ainsi de suite. En un sens, l'État dans son ensemble est comme un vaste système de gestion des risques.
Bien sûr, nous avons aussi des objectifs positifs pour l'État. Nous voulons construire une société juste et prospère, mais cela n'est possible que si l'État lui-même survit. Les dirigeants politiques doivent anticiper le pire des cas, afin qu'ils puissent travailler vers le meilleur. Les dirigeants doivent être vigilants face aux dangers potentiels. Ils doivent concevoir une grande stratégie pour atteindre leurs ambitions, compte tenu des dangers qu'ils sont susceptibles de rencontrer. Ils doivent générer un consensus sur la sagesse de leur stratégie proposée. Et ils doivent construire ou rénover les institutions gouvernementales pour qu'elles soient capables de faire tout ce que la stratégie exige.
Aucun réaliste ne parlerait jamais d'une formule universelle pour bien gouverner.
De plus, les dirigeants doivent être prêts à revoir leur travail. Le monde est un endroit compliqué. Certaines menaces s'atténuent avec le temps, tandis que de nouvelles apparaissent. Pensez à tous les dangers auxquels les pays occidentaux ont été confrontés depuis le début de ce siècle et qui étaient jugés insignifiants en l'an 2000 : terrorisme, crises financières, pandémies, inégalités flagrantes, ethno-nationalisme et guerre. Pour tout État, la matrice des menaces, comme l'appellent les spécialistes de la sécurité, évolue constamment. Dans un monde comme celui-ci, la vigilance ne peut jamais être relâchée. La grande stratégie exige toujours des réajustements. Les institutions doivent être constamment rénovées pour répondre aux nouvelles exigences de la stratégie.
La vision de la gouvernance que je viens de décrire est connue sous le nom de réalisme. Elle met l'accent sur la prévalence du danger, la fragilité des États, la nécessité de la vigilance et l'importance de la flexibilité pour ajuster la stratégie et les institutions aux nouvelles circonstances.
Machiavel et les fondements du réalisme dans la gouvernance politique
Dans le monde occidental, l'un des défenseurs les plus célèbres du réalisme en gouvernance est Niccolò Machiavelli. Aujourd'hui, Machiavelli a la réputation d'encourager la politique sale. Cela est injuste pour Machiavelli et, pour nos fins actuelles, hors de propos. Nous nous intéressons à la vision plus large de Machiavelli sur ce que nécessite le gouvernement d'un État.
Dans deux de ses livres les plus célèbres, Le Prince et Les Discours, Machiavelli décrit un monde confus et rempli de périls. Les dirigeants politiques luttent contre des circonstances changeantes, que Machiavelli appelle Fortune et compare à “un de ces torrents violents qui inondent les plaines, détruisant arbres et bâtiments, projetant la terre d'un endroit à un autre.” La meilleure façon de faire face à la Fortune, dit Machiavelli, est de construire “des digues et des barrages en temps calme, afin que, lorsque le torrent monte, il se déverse dans un canal, sa force n'étant ni si nuisible ni si débridée.”
Les réalistes sont sceptiques à l'égard des constitutions très détaillées et inflexibles, précisément parce qu'ils anticipent la nécessité d'ajuster et de réinventer les institutions au fur et à mesure que les conditions changent.
Un bon système politique, selon Machiavelli, est prêt à affronter les dangers prévisibles. Mais l'ensemble des dangers potentiels varie selon le lieu et l'époque. “Toutes les affaires de ce monde sont en mouvement,” avertit-il. “La Fortune est changeante.” Un dirigeant doit observer attentivement les nouvelles menaces et construire de nouvelles digues et barrages —de nouvelles institutions— si nécessaire. Rénover les institutions est un travail difficile mais essentiel. “Les États qui ont une longue vie,” conclut Machiavelli, “sont ceux qui peuvent se renouveler continuellement. Il est évident que s'ils ne se renouvellent pas, ils ne dureront pas.”
Machiavelli n'a pas inventé le réalisme. Il fut l'un des dizaines de savants qui ont rédigé des manuels pour les dirigeants du monde entier au cours des siècles précédant les Lumières. Considérons l'œuvre de Kautilya, un penseur célèbre de la philosophie politique indienne. Son Arthashastra, écrit il y a deux millénaires, est obsédé par l'éphémérité de l'ordre politique. Kautilya détaille toutes les calamités qui pourraient arriver à l'empire Maurya, qui gouvernait une grande partie du sous-continent indien au IIIe siècle av. J.-C. La survie, avertit Kautilya aux dirigeants Maurya, exige de la prévoyance, de la préparation et une adaptation rapide aux conditions changeantes.
Le réalisme imprègne l'histoire millénaire de l'art de gouverner en Chine. “Tout sur terre est sujet au changement,” dit un ancien texte, le I Ching. “Le mal peut être contenu mais pas aboli de manière permanente.” Il en découle qu'un bon dirigeant doit “être conscient du danger en temps de paix, de la chute en temps de survie, et du chaos en temps de stabilité.” Un observateur expérimenté de la Chine attribue la longévité du pays à travers les siècles à sa “capacité apparemment illimitée de métamorphose et d'adaptation” et à son refus de se laisser “piéger dans des formes fixes.”
Perspectives mondiales sur le réalisme : Leçons de la pensée politique ancienne à moderne
Nous pouvons voir des éléments de réalisme dans la pensée politique et les pratiques des peuples autochtones d'Amérique. Les sociétés autochtones précoloniales, dit Roxanne Dunbar-Ortiz, “étaient des systèmes sociaux dynamiques avec une adaptation intégrée.” La colonisation blanche a été une calamité pour ces sociétés. La survie nécessitait une agilité face à des siècles d'oppression.
Dans un livre récent, Pekka Hämäläinen retrace l'histoire du peuple Lakota, qui a perduré, selon lui, en raison de sa “capacité et volonté étonnantes de changer” tout en préservant l'essence de l'identité Lakota. Le “régime Lakota changeant de forme,” comme l'appelle Hämäläinen, s'inspire d'Iktómi, le farceur-araignée, qui peut se transformer à volonté en n'importe quelle forme.
La pensée réaliste prospère chaque fois que les sociétés traversent des moments de stress intense.
Le début du XXe siècle a vu une renaissance de la perspective réaliste parmi les populations colonisatrices d'Amérique du Nord. Les intellectuels américains et canadiens ont reconnu que les institutions publiques construites aux XVIIIe et XIXe siècles n'étaient plus adaptées aux sociétés bouleversées par les changements économiques, technologiques et culturels.
En 1927, le philosophe américain John Dewey a déclaré que le gouvernement devait être considéré comme un “processus expérimental” sans fin. Un professeur de l'Université de Toronto, Robert MacIver, était d'accord. “L'État,” a-t-il dit, “n'atteint jamais une forme finale et parfaite. C'est un domaine d'innovation constante.”
Réalisme vs. anti-réalisme en Amérique du Nord au XXe siècle
La pensée réaliste prospère chaque fois que les sociétés traversent des moments de stress intense. En 1973, lors d'une autre période de désordre social et économique aux États-Unis, le professeur Donald Schön a déclaré qu'il était temps d'abandonner la croyance dans l’“État stable.”
La vérité, a dit Schön, est qu'aucun ensemble d'institutions gouvernementales n'est susceptible de rester viable pendant plus de quelques décennies. La tâche des décideurs politiques était de guider un processus de transformation institutionnelle sans fin. En 2016, lors d'un autre moment de stress intense aux États-Unis, le message de Schön a été repris par le professeur Donald Kettl : “Le défi d'adapter le gouvernement aux problèmes changeants est éternel et universel.” Il a ajouté que “le plus grand défi de la gouvernance, à travers le monde, est d'adapter les institutions et les processus gouvernementaux aux nouveaux problèmes auxquels ils sont confrontés.”
Tout le monde n'est pas réaliste. Tout au long de l'histoire, il y a eu des philosophes et des politiciens qui ont souligné la nécessité de la continuité dans la conception des systèmes politiques plutôt que du changement. Ces anti-réalistes existent en différentes variétés.
Un réaliste dirait que chaque État doit trouver sa propre voie à mesure que l'histoire se déroule.
Un type d'anti-réaliste est le constitutionnaliste intransigeant. Le postulat du constitutionnalisme intransigeant est que nous en savons suffisamment sur le monde pour établir un schéma de gouvernement qui fonctionnera pendant très longtemps. Les règles de fonctionnement de ce système politique peuvent être détaillées dans une constitution, un document fondateur difficile à modifier.
En revanche, les réalistes sont sceptiques à l'égard des constitutions très détaillées et inflexibles, précisément parce qu'ils anticipent la nécessité d'ajuster et de réinventer les institutions au fur et à mesure que les conditions changent.
La constitution américaine a été rédigée par des constitutionnalistes intransigeants. Selon un célèbre juriste du XIXe siècle, elle a été “érigée pour l'immortalité.” Le président Woodrow Wilson a déclaré qu'elle avait été conçue selon “la théorie newtonienne de l'univers.” Il voulait dire que les rédacteurs de la constitution considéraient le monde politique comme un mécanisme d'horlogerie, composé de pièces bien définies interagissant de manière prévisible. “Étudiez le gouvernement,” a dit l'un des rédacteurs, John Adams, “comme vous construisez des machines à vapeur.” Aujourd'hui, la tradition du constitutionnalisme intransigeant est poursuivie par des juristes qui insistent sur le fait que la constitution américaine doit être interprétée exactement comme elle l'aurait été au XVIIIe siècle.
Le constitutionnalisme intransigeant n'a pas de racines profondes au Canada. Néanmoins, les dirigeants politiques ont exprimé leur appréciation de temps en temps. En 1987, Pierre Trudeau a déclaré que la constitution canadienne récemment modifiée avait établi un système de gouvernement qui “durera mille ans.” C'était un commentaire inhabituel pour Trudeau, qui serait normalement classé comme un réaliste.
Trudeau était frustré par les politiciens qui voulaient réviser la constitution qu'il avait tant travaillé à rapatrier au Canada en 1982. Certains de ces politiciens pourraient également avoir été influencés par la pensée anti-réaliste. Ils pensaient que la constitution de 1982 était imparfaite, mais que, une fois correctement amendée, elle “résoudrait enfin” les problèmes qui menaçaient de déchirer le pays.
L'héritage du constitutionnalisme strict : Stabilité durable ou rigidité irréaliste ?
Un deuxième type d'anti-réalisme se trouve dans la théorie politique connue sous le nom de néolibéralisme. Le néolibéralisme est une philosophie politique qui a émergé après la Seconde Guerre mondiale et est devenue influente dans le monde entier à la fin du XXe siècle. Un principe central du néolibéralisme est que les politiciens élus ont de fortes incitations à prendre des décisions qui nuisent à la croissance à long terme. L'autorité des politiciens doit être limitée, pour le bien du pays.
Comme l'a dit Thomas Friedman en 1999, les néolibéraux veulent que les politiciens enfilent une “camisole dorée.” La camisole comprend des règles strictes contre l'emprunt qui devraient idéalement être inscrites dans une constitution nationale. Les banques centrales doivent bénéficier d'une indépendance absolue, afin de pouvoir lutter contre l'inflation sans ingérence. Des accords internationaux, soutenus par des organismes tels que l'Organisation mondiale du commerce, doivent être établis pour empêcher les gouvernements d'interférer avec le commerce et l'investissement à travers les frontières nationales. Il y a aussi d'autres éléments dans la camisole.
Des arrangements comme ceux-ci sont parfois appelés dispositifs d'engagement, car ils engagent les décideurs à des politiques qui ont du sens à long terme mais qui sont politiquement délicates à court terme. Les politiciens renoncent à leur liberté pour éviter les erreurs, tout comme Ulysse s'est attaché au mât pour ne pas être attiré sur les rochers par les sirènes.
La “camisole dorée” du néolibéralisme : Solutions universelles ou contraintes à la gouvernance ?
Des organisations comme le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ont joué un rôle important dans la diffusion de ces réformes dans le monde entier dans les dernières années du XXe siècle. La liste des réformes qu'ils ont recommandées est largement connue sous le nom de Consensus de Washington. Elle était considérée comme une formule universelle pour la gouvernance, valable pour toutes les époques et tous les lieux.
Aucun réaliste ne parlerait jamais d'une formule universelle pour bien gouverner. Un réaliste dirait que chaque État doit trouver sa propre voie à mesure que l'histoire se déroule. Mais dans les années 1990, des personnes influentes croyaient que le monde avait atteint “la fin de l'histoire,” un nouveau plateau de stabilité où la plupart des problèmes fondamentaux auxquels les États étaient confrontés avaient été résolus. Le monde verrait émerger la “forme finale de gouvernement humain,” ce système de démocratie favorable au marché prescrit par le Consensus de Washington. Même la Chine communiste semblait suivre une voie vers la libéralisation économique et politique.
Bien sûr, l'histoire a redémarré au XXIe siècle, alors qu'une crise succédait à une autre. L'un des résultats a été que le Consensus de Washington, la formule universelle pour bien gouverner, a été relégué aux oubliettes. Les réformes institutionnelles des années 1990 n'ont pas été abandonnées, mais elles ont été contestées partout. Les limites d'emprunt ont été ignorées, l'indépendance des banques centrales a été violée, les règles commerciales ont été assouplies et les gouvernements sont intervenus plus directement dans leurs économies. Les gouvernements ont improvisé en réagissant à une crise après l'autre. Les politiciens étaient de nouveau réalistes.
Pour obtenir plus d'informations et une analyse détaillée, explorez The Adaptable Country: How Canada Can Thrive in the Twenty-First Century par Alasdair Roberts. Cet extrait est reproduit avec la permission de McGill-Queen’s University Press. Sous-titres et emphases ajoutés par les éditeurs. Tous droits réservés.
