Quatre ans après l'invasion de l'Ukraine par la Russie, et en l'absence d'efforts substantiels des États-Unis pour collaborer avec l'UE afin de mettre fin à la guerre, l'UE continue de débattre des désaccords sur qui est considéré comme bénéficiaire des initiatives de sécurité européennes, ainsi que sur la manière d'assurer la sécurité et la défense, contre quelles menaces, et comment articuler les nombreuses organisations qui traitent de la politique de sécurité européenne. La difficulté de l'UE à affirmer son autorité en matière de sécurité et de défense trouve toutefois des racines bien plus profondes, remontant à la gouvernance économique de l'UE depuis le traité de Maastricht, la economization of politics, et à l'affaiblissement de la politique partisane depuis les années 1990.
- L'héritage de l'interaction politique et économique de l'Europe post-1989
- L'héritage économique des difficultés géopolitiques actuelles
- Quand l'économie remplace la politique : les conséquences de Maastricht
- Le déclin de la politique des partis et la montée du populisme
- Populisme, pragmatisme et l'UE dans la géopolitique contemporaine
- Le coût de l'économisation : la paralysie institutionnelle de l'UE
Ma nouvelle recherche sur l'héritage historique de l'Europe de 1989 dans le contexte géopolitique, publiée dans le numéro spécial consacré au même sujet, montre que l'héritage de l'adaptation politico-économique institutionnelle de l'UE, formalisée par le traité de Maastricht, a laissé des conséquences durables pour la prise de décision de l'UE dans le nouveau contexte géopolitique. Deux facteurs clés contribuent au renforcement des capacités de sécurité et de défense de l'UE.
- Premièrement, l'émergence d'un style de gouvernance technocratique, qui demeure un risque élevé pour le repositionnement de l'UE au sein de l'architecture de sécurité en évolution.
- Deuxièmement, le déclin du rôle des partis politiques dans l'institutionnalisation de la démocratie, en particulier depuis le début des années 1990, qui contribue aux tensions persistantes entre la mise en œuvre des politiques publiques et les attentes des citoyens, ou entre légitimité et légitimation.
Ces facteurs clés font peser des risques sur le processus d'intégration européenne et sur le rôle normatif de l'UE dans le contexte géopolitique. Tous deux sont liés à la crise de la démocratie représentative, caractérisée par la montée du populisme et l'incapacité des partis politiques traditionnels à maintenir les standards démocratiques.
L'héritage de l'interaction politique et économique de l'Europe post-1989
L'historien Mark Mazower a justement identifié une désillusion consécutive au triomphe de la démocratie en Europe après 1989, combinée à l'épuisement idéologique de long terme de l'Europe.
Cela a obscurci notre compréhension d'une crise bien plus profonde dans la transformation de la politique, au milieu de la reconfiguration de l'architecture internationale et politico-économique dans les sociétés occidentales comme orientales avant la chute du mur de Berlin.
Les changements politiques et économiques étaient à l'œuvre depuis longtemps avant que les événements ne culminent en 1989. Un autre historien éminent, Eric Hobsbawm, a observé que l'héritage de l'histoire européenne depuis 1989 a effectivement été façonné par la politique intérieure des États membres de l'UE.
Nombre des défis actuels de l'UE découlent de l'héritage de la Guerre froide, dans la mesure où l'UE constitue une forme singulière d'organisme multi-étatique intégrant, de manière permanente ou durable, les économies nationales et les systèmes juridiques de plusieurs États-nations indépendants.
Plusieurs raisons expliquent ces interprétations. D'une part, on s'attendait alors à ce que le socialisme survive à la réconciliation avec le capitalisme.
Cela exigeait toutefois une médiation efficace entre les citoyens et leurs sociétés, des classes sociales agissant comme intermédiaires, ainsi qu'un État capable de résister aux chocs économiques externes.
D'autre part, les sociétés d'Europe occidentale et orientale, dotées de modèles politiques et économiques différents, n'étaient pas également préparées à s'adapter à l'économie mondiale. L'interaction entre l'économie de type soviétique et l'économie mondiale capitaliste a rendu le socialisme vulnérable, aggravant ainsi un paradoxe dans les processus d'adaptation aux transformations globales.
Cela a engendré la fausse croyance que rien n'avait changé, alors même que la structure internationale s'était déjà transformée, déterminant ainsi la trajectoire de l'approche européenne face aux conséquences politiques et économiques de la fin de la Guerre froide.
Dans un contexte de changements sans précédent dans l'économie mondiale, un nouveau type de gouvernance étatique fut adopté en réponse aux transformations économiques amorcées dans les années 1970 : un domaine normatif fondé sur la science et sur des calculs d'utilité.
Les intellectuels des politiques publiques et les décideurs affirmaient agir au nom du savoir expert. Comme le soutient Charles Maier, ils ont déployé le langage des affaires publiques supposément au service du bien commun, et non au nom d'un parti ou d'un intérêt particulier.
Ces prétentions à l'expertise et à la gouvernance se sont de plus en plus politisées depuis les années 1970 et 1980, s'imposant dans le sens d'une gouvernance technocratique, principalement au service de la modernisation capitaliste. Cela a néanmoins engendré des ruptures dans les relations sociales et dans les réponses politiques aux changements économiques.
L'héritage économique des difficultés géopolitiques actuelles
À des degrés divers, l'ensemble des difficultés géopolitiques des trois dernières décennies ont été amplifiées par des problèmes économiques. Les changements économiques substantiels survenus depuis les années 1970 ont joué un rôle indépendant dans la déstabilisation de la politique au sein des démocraties occidentales, notamment en restreignant les choix géopolitiques, comme le souligne Helen Thomson.
Avec l'effondrement de l'ère de Bretton Woods et le remplacement du système des taux de change fixes par des taux de change flottants en 1973, il n'y a pas eu de retour à un ordre monétaire international, ni à l'usage du capital humain comme élément non marchand.
La fin de Bretton Woods a par la suite engendré des problèmes monétaires auxquels la zone euro a servi de remède ; elle a ainsi façonné, d'une manière particulière, la puissance allemande au sein de l'UE. L'union monétaire fut en effet déterminante pour l'unification allemande et pour l'intégration européenne.
Après la chute du mur de Berlin, la réponse de la France à l'Allemagne unifiée, les réponses des États membres de l'UE aux exigences budgétaires et, plus tard, les conséquences de la crise de la zone euro — comme dans les cas de l'Italie ou de la Grèce — ont été liées entre elles de manières qui continuent de façonner l'évolution politique. Le cabinet italien nommé en 2011 par l'ancien commissaire européen Mario Monti fut l'une des réponses à la crise de la zone euro. De ce moment politique jusqu'en septembre 2019, aucun ministre de l'Économie et des Finances en Italie n'a été un homme politique élu.
Au début des années 1990, il était entendu que l'élaboration de réponses aux changements géopolitiques devait s'ancrer dans un cadre institutionnel plus large afin de demeurer une composante stable d'une Europe élargie. De même, le Premier ministre britannique John Major comprenait que le Royaume-Uni ne soutiendrait pas une UE renforcée qui ne prévoirait pas une clause d'exemption (opt-out) concernant une monnaie commune. L'un des objectifs de Mitterrand était d'équilibrer l'influence française face à celle de l'Allemagne au sein de l'Union, par le biais même de l'Union. Toutes ces décisions reflétaient des préoccupations nationales, tout en reconnaissant l'opportunité de reconfigurer l'architecture économique et politique de l'UE comme réponse collective.
Les efforts des membres de la CEE pour développer la structure institutionnelle de la communauté et progresser vers l'union monétaire ont culminé avec le traité de Maastricht de 1992 et l'introduction d'une monnaie commune en 1999. Les institutions de l'UE ont évolué lentement, mais la Commission fut revitalisée par la nomination de Jacques Delors à sa présidence au printemps 1984. Au cours de l'année suivante, Mitterrand, Kohl et la Commission ont fait avancer un programme de libéralisation du marché assorti d'un vote à la majorité sur la plupart des sujets, sauf dans les cas où un État membre pouvait opposer son veto à une proposition affectant ses intérêts vitaux.
Quand l'économie remplace la politique : les conséquences de Maastricht
Outre les changements économiques des années 1980 et le virage néolibéral, les partis politiques ont perdu leur capacité à s'adapter aux transformations sociales ou à s'engager auprès de leurs adhérents comme le faisaient les partis traditionnels. Lorsque les partis socialistes et les mouvements ouvriers ont perdu la capacité d'atteindre leurs objectifs fondamentaux, le capitalisme réformé a embrassé diverses idéologies faute de contrôle sur les politiques économiques dans la prise de décision collective.
Une victoire de l'extrême droite en France aurait des conséquences bien plus graves que les expériences de gouvernement de l'extrême droite en Hongrie et en Italie ces dernières années.
Contrairement à leurs homologues occidentaux, les régimes communistes des sociétés orientales ne pouvaient, pour des raisons politiques, ajuster leur économie par la déflation ou le chômage de masse. Dans les sociétés occidentales, des institutions telles que la famille traditionnelle et les Églises organisées furent gravement fragilisées par l'individualisme moral et l'absence d'un intérêt collectif organisé. À l'Est comme à l'Ouest, la foi dans l'idéologie socialiste s'est effondrée, au profit de la rhétorique néolibérale.
Le déclin de la politique des partis et la montée du populisme
Ce phénomène fut également porté par la montée des « nouvelles » politiques identitaires de groupe, entraînant le rejet de la « vieille politique » et de l'universalisme propre à la politique démocratique et citoyenne. À la fin des années 1980 et au début des années 1990, le soutien électoral aux partis établis de longue date au pouvoir s'est effondré de manière spectaculaire, et les structures politiques stables des pays capitalistes démocratiques ont commencé à se désagréger.
L'adhésion aux syndicats, étroitement liée aux partis politiques, a continué de décliner dans les sociétés occidentales. Les partis de gauche, que ce soit en France, en Italie, en Grande-Bretagne, en Allemagne, en Scandinavie ou aux États-Unis, ne conservaient plus le même degré de cohésion idéologique et se divisaient de plus en plus en interne. La mondialisation est devenue la justification d'un nouveau régime d'austérité, et la seconde moitié des années 1980 a apporté des réformes notables à l'Europe, à l'Est comme à l'Ouest.
La fin de la Guerre froide a engendré des problèmes budgétaires qui ont conduit les gouvernements d'Europe occidentale à réduire leurs dépenses militaires. Il en est résulté une crise budgétaire et de légitimité pour les organisations militaires, les contraignant à trouver des moyens de restaurer leur légitimité et de valoriser leurs ressources au-delà de la défense traditionnelle. Dès 1995, l'OTAN constituait le cadre de la sécurité en Europe occidentale.
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Il existait des tensions géopolitiques autour d'une fédération de sécurité ouest-européenne, ainsi que des risques considérables pour l'Europe occidentale à accepter le parapluie nucléaire américain, alors que la Guerre froide s'étendait bien au-delà de l'Europe. Au sein de l'Europe, si la sécurité constituait l'argument le plus solide en faveur de la fédération — que ce soit sous forme d'union douanière ou de communauté de défense —, l'OTAN a rendu cette logique politique redondante.
En guise de réponse économique, l'Union européenne a émergé au cours des années 1990 comme une sorte de fédération économique, à travers le marché unique et une union monétaire partielle ; elle est cependant restée dépendante de l'externalisation de sa sécurité auprès d'une OTAN intrinsèquement instable. En créant la Politique étrangère et de sécurité commune, l'UE a franchi un pas vers une confédération de sécurité, sans pour autant assumer les nouveaux tournants géopolitiques.
Ces réponses aux changements géopolitiques continuent de révéler les positions nationales et les héritages historiques des États membres de l'UE, en particulier de l'Allemagne et de la France, en matière de sécurité et de défense, avant et après la chute du mur de Berlin. L'interaction complexe entre politique, économie et réponses des États à la mondialisation des marchés dans le contexte contemporain s'est toutefois considérablement compliquée avec la montée des partis populistes et leur capacité à fixer l'agenda au niveau de l'UE.
Populisme, pragmatisme et l'UE dans la géopolitique contemporaine
Les conséquences politiques pour la politique et l'élaboration des politiques contemporaines de l'UE sont multiples. L'investissement politique dans le pragmatisme de Meloni pour unifier la voix occidentale en matière de sécurité et de défense a moins mis l'accent sur l'unification de la voix de l'Europe dans son ensemble que sur la gestion de sa propre politique migratoire. Dès 2017, la première ministre italienne, Giorgia Meloni, qualifiait l'Europe de « projet raté » et plaidait pour que Rome abandonne l'euro ; mais quelques années plus tard, la cheffe de parti est passée de pourfendeuse de l'UE à coordinatrice de la voix de l'UE en matière géopolitique.
Par ailleurs, en novembre 2023, Meloni a fait campagne sur la promesse de freiner la migration irrégulière et de conclure un accord avec l'Albanie pour établir deux centres de rétention destinés à accueillir les demandeurs d'asile secourus en Méditerranée. Pour atteindre ces objectifs, Meloni a fait face à des contestations juridiques liées à l'usage de fonds publics. Toutefois, le soutien le plus récent de la Commission à la gestion des demandeurs d'asile confirme que c'est désormais la première ministre italienne qui dicte la politique migratoire de l'UE.
La mise en place de programmes communs d'acquisition européenne constitue un défi supplémentaire dans le contexte géopolitique.
Le soutien italien à l'objectif de l'OTAN de porter les dépenses de défense à 5 % du PIB d'ici 2035 dépend, en revanche, de son propre calendrier et de son propre ordre d'action, comme l'a souligné Meloni : cela exige des décisions guidées par l'« intérêt national » plutôt que par une quelconque affinité personnelle. Dans le même esprit, Rome a menacé de se retirer du programme phare de réarmement de l'UE, SAFE (Security Action for Europe), à moins que Bruxelles n'étende les mesures de « clause dérogatoire » budgétaire afin de permettre des dépenses destinées à protéger l'Italie de la crise énergétique au Moyen-Orient.
Tandis que les dirigeants de l'UE négocient le budget de l'UE post-2027 et font avancer son agenda géopolitique, la France plaide pour des hausses massives des dépenses de sécurité et de défense de l'UE, tout en insistant fermement sur des règles de « préférence européenne » afin de bâtir une autonomie militaire continentale. Paris utilise des instruments financiers de l'UE pour soutenir cet objectif, après avoir obtenu un prêt de 15,09 milliards d'euros pour le réarmement dans le cadre de l'initiative SAFE.
Ces négociations constitueront un premier grand test pour la France et pour l'Europe, d'autant que le Rassemblement national a annoncé son intention de chercher une réduction de « deux à trois milliards » d'euros de la contribution française au budget de l'UE, s'il accède au pouvoir, et Le Pen a annoncé une quatrième candidature à la présidence française. De fait, l'année prochaine, la France pourrait élire son premier dirigeant d'extrême droite depuis 1944, la popularité croissante du RN renforçant ses stratégies autour de la hausse de l'immigration et des difficultés économiques du pays.
Le coût de l'économisation : la paralysie institutionnelle de l'UE
Une victoire de l'extrême droite en France serait bien plus lourde de conséquences que les expériences de gouvernement de l'extrême droite en Hongrie et en Italie ces dernières années. Cinquième économie occidentale, membre du Conseil de sécurité de l'ONU et puissance nucléaire, la France exerce une influence considérable sur l'UE. Une extrême droite française au pouvoir pourrait même peser sur la définition de l'agenda de l'UE, voire fragiliser son architecture supranationale fondée sur le droit.
En définitive, le plus grand défi pour l'UE et sa prise de décision demeure la concurrence politique entre dirigeants capables d'offrir les programmes économiques les plus crédibles. Ceux qui parviennent à maintenir une attitude plus collaborative envers les chefs d'entreprise et les acteurs économiques, à l'image de Bardella, pourraient même se rapprocher autant du courant dominant de l'UE que l'a fait la première ministre italienne Giorgia Meloni, notamment sur des questions telles que la défense et l'élargissement de l'UE.
Cela étant, trois décennies plus tard, la capacité de l'UE à assurer des résultats en matière de sécurité et de défense, tout comme sa capacité à mener de futurs élargissements, restent étroitement liées aux disparités entre l'UE dans son ensemble et ses États membres, confrontés à des défis financiers, économiques, sociaux et politiques divers. La mise en place de programmes communs d'acquisition européenne constitue un défi supplémentaire dans le contexte géopolitique.
Cela continuera de mettre à l'épreuve la volonté de chaque État membre de l'UE de renoncer à ses capacités propres et aux politiques étrangères qui y sont associées. Le défi central demeure celui de l'union monétaire de l'UE, où l'affrontement entre gouvernance technocratique et rhétorique populiste s'intensifie. Cela est étroitement lié à l'incapacité de l'UE à répondre aux demandes populaires et politiques, à surmonter l'héritage de sa refonte institutionnelle politique et économique, et à réinventer son rôle normatif dans le contexte géopolitique.
