Cuatro años después de la invasión rusa de Ucrania, y ante la ausencia de esfuerzos sustanciales por parte de Estados Unidos para colaborar con la UE en poner fin a la guerra, la UE sigue debatiendo desacuerdos sobre quién se considera beneficiario de las iniciativas de seguridad europeas, y cómo garantizar la seguridad y la defensa, contra qué amenazas y de qué manera relacionar a las numerosas organizaciones que abordan la política de seguridad europea. Sin embargo, la dificultad de la UE para afirmar su autoridad en materia de seguridad y defensa tiene raíces mucho más profundas, que se remontan a la gobernanza económica de la UE desde el Tratado de Maastricht, la economization of politics, y el debilitamiento de la política de partidos desde la década de 1990.
- El legado de la interacción política y económica de la Europa posterior a 1989
- El legado económico de los actuales problemas geopolíticos
- Cuando la economía sustituye a la política: las consecuencias de Maastricht
- El declive de la política de partidos y el auge del populismo
- Populismo, pragmatismo y la UE en la geopolítica contemporánea
- El coste de la economización: la parálisis institucional de la UE
Mi nueva investigación sobre el legado histórico de Europa de 1989 en el contexto geopolítico, parte del número especial sobre el mismo tema, muestra que el legado de la adaptación político-económica institucional de la UE, formalizada por el Tratado de Maastricht, dejó consecuencias duraderas para la toma de decisiones de la UE en el nuevo contexto geopolítico. Dos factores clave contribuyen al fortalecimiento de las capacidades de seguridad y defensa de la UE.
- En primer lugar, la aparición de un estilo de gobernanza tecnocrática, que sigue representando un alto riesgo para el reposicionamiento de la UE dentro de la arquitectura de seguridad en evolución.
- En segundo lugar, el declive del papel de los partidos políticos en la institucionalización de la democracia, particularmente desde principios de la década de 1990 en adelante, lo que contribuye a las tensiones persistentes entre la implementación de políticas y las expectativas ciudadanas, o entre legitimidad y legitimación.
Estos factores clave plantean riesgos para el proceso de integración de la UE y para su papel normativo en el contexto geopolítico. Ambos están relacionados con la crisis de la democracia representativa, caracterizada por el creciente populismo y la incapacidad de los partidos políticos tradicionales para mantener los estándares democráticos.
El legado de la interacción política y económica de la Europa posterior a 1989
El historiador Mark Mazower identificó acertadamente que hubo una desilusión tras el triunfo de la democracia en Europa después de 1989, combinada con el agotamiento ideológico de largo plazo de Europa.
Esto ha oscurecido nuestra comprensión de una crisis mucho más profunda en la transformación de la política, en medio de la reconfiguración de la arquitectura internacional y político-económica tanto en las sociedades occidentales como orientales antes de la caída del Muro de Berlín.
Los cambios políticos y económicos llevaban mucho tiempo en marcha antes de que los acontecimientos culminaran en 1989. Otro eminente historiador, Eric Hobsbawm, observó que el legado de la historia de Europa desde 1989 ha estado efectivamente moldeado por la política interna de los Estados miembros de la UE.
Muchos de los desafíos actuales de la UE se derivan del legado de la Guerra Fría, dado que la UE constituye una forma singular de organismo multiestatal que integra, de manera permanente o duradera, las economías nacionales y los sistemas jurídicos de varios Estados-nación independientes.
Existen varias razones detrás de estas interpretaciones. Por un lado, en su momento se esperaba que el socialismo sobreviviera a la reconciliación con el capitalismo.
Esto, sin embargo, requería una mediación eficaz entre los ciudadanos y sus sociedades, clases sociales que actuaran como intermediarias, así como un Estado capaz de resistir los shocks económicos externos.
Por otro lado, las sociedades de Europa occidental y oriental, con modelos políticos y económicos diferentes, no estaban igualmente preparadas para adaptarse a la economía global. La interacción entre la economía de tipo soviético y la economía mundial capitalista hizo vulnerable al socialismo, agravando así una paradoja en los procesos de adaptación a las transformaciones globales.
Esto generó la falsa creencia de que nada había cambiado, aun cuando la estructura internacional ya se había transformado, marcando así la trayectoria del enfoque europeo frente a las consecuencias políticas y económicas del fin de la Guerra Fría.
En un contexto de cambios sin precedentes en la economía mundial, se incorporó un nuevo tipo de gobernanza estatal como respuesta a las transformaciones económicas desde la década de 1970: un dominio normativo basado en la ciencia y en cálculos de utilidad.
Los intelectuales de políticas públicas y los responsables de la toma de decisiones afirmaban actuar en nombre del conocimiento experto. Como sostiene Charles Maier, desplegaron el lenguaje de los asuntos públicos supuestamente en favor del bien común, y no en nombre de un partido o interés particular.
Estas pretensiones de experticia y gobernanza se han politizado cada vez más desde las décadas de 1970 y 1980, imponiéndose en la dirección de una gobernanza tecnocrática, principalmente en favor de la modernización capitalista. Esto, sin embargo, ha generado rupturas en las relaciones sociales y en las respuestas políticas frente a los cambios económicos.
El legado económico de los actuales problemas geopolíticos
En distinta medida, todos los problemas geopolíticos de las últimas tres décadas se han visto agravados por dificultades económicas. Los cambios económicos sustanciales desde la década de 1970 han desempeñado un papel independiente en la desestabilización de la política en las democracias occidentales, incluso al restringir las opciones geopolíticas, como señala Helen Thomson.
Con el colapso de la era de Bretton Woods y la sustitución del sistema de tipos de cambio fijos por tipos de cambio flotantes en 1973, no se ha producido un retorno a un orden monetario internacional ni al uso del capital humano como un elemento no mercantilizado.
El fin de Bretton Woods generó posteriormente problemas monetarios para los cuales la eurozona se convirtió en un remedio; ello configuró el poder alemán dentro de la UE de una manera particular. En efecto, la unión monetaria fue crucial para la unificación alemana y para la integración europea.
Tras la caída del Muro de Berlín, la respuesta de Francia ante la Alemania unificada, las respuestas de los Estados miembros de la UE a las exigencias fiscales y, más tarde, las consecuencias de la crisis de la eurozona —como en los casos de Italia o Grecia— han estado interconectadas de maneras que continúan moldeando la evolución política. El gabinete italiano nombrado en 2011 por el ex comisario europeo Mario Monti fue una de las respuestas a la crisis de la eurozona. Desde ese momento político hasta septiembre de 2019, ningún ministro de Economía y Finanzas en Italia fue un político electo.
A comienzos de la década de 1990 se entendía que la formulación de respuestas a los cambios geopolíticos debía anclarse en un marco institucional más amplio para seguir siendo un componente estable de una Europa ampliada. Del mismo modo, el primer ministro británico John Major comprendió que el Reino Unido no respaldaría una UE reforzada que no contemplara una cláusula de exclusión (opt-out) respecto de una moneda común. Uno de los objetivos de Mitterrand era equilibrar la influencia francesa frente a la de Alemania dentro de la Unión, por medio de la propia Unión. Todas estas decisiones reflejaban preocupaciones nacionales, al tiempo que reconocían la oportunidad de reconfigurar la arquitectura económica y política de la UE como una respuesta colectiva.
Los esfuerzos de los miembros de la CEE por desarrollar la estructura institucional de la comunidad y avanzar hacia la unión monetaria culminaron en el Tratado de Maastricht de 1992 y en la introducción de una moneda común en 1999. Las instituciones de la UE han cambiado lentamente, pero la Comisión se vio revitalizada con el nombramiento de Jacques Delors como su presidente en la primavera de 1984. Durante el año siguiente, Mitterrand, Kohl y la Comisión impulsaron un programa de liberalización del mercado combinado con la votación por mayoría en la mayoría de las materias, salvo en los casos en que un Estado miembro pudiera vetar una propuesta que afectara sus intereses vitales.
Cuando la economía sustituye a la política: las consecuencias de Maastricht
Además de los cambios económicos de la década de 1980 y del giro neoliberal, los partidos políticos perdieron su capacidad de adaptarse a las transformaciones sociales o de vincularse con sus militantes como lo hacían los partidos tradicionales. Cuando los partidos socialistas y los movimientos obreros perdieron la capacidad de alcanzar sus objetivos centrales, el capitalismo reformado abrazó diversas ideologías ante la falta de control sobre las políticas económicas en la toma de decisiones colectiva.
Una victoria de la extrema derecha en Francia tendría consecuencias mucho más graves que las experiencias de gobierno de la extrema derecha en Hungría e Italia en los últimos años.
A diferencia de sus contrapartes occidentales, los regímenes comunistas de las sociedades orientales no podían ajustar su economía mediante la deflación o el desempleo masivo por razones políticas. En las sociedades occidentales, instituciones como la familia tradicional y las iglesias organizadas se vieron gravemente debilitadas por el individualismo moral y la falta de un interés colectivo organizado. Tanto el Este como el Oeste perdieron su fe en la ideología socialista, abrazando en su lugar la retórica del neoliberalismo.
El declive de la política de partidos y el auge del populismo
Esto también fue impulsado por el ascenso de las «nuevas» políticas de identidad grupal, que provocaron el rechazo de la «vieja política» y del universalismo propio de la política democrática y ciudadana. A finales de la década de 1980 y principios de la de 1990 se produjo un colapso drástico en el apoyo electoral a los partidos establecidos con una larga trayectoria de gobierno, y las estructuras políticas estables de los países capitalistas democráticos comenzaron a desmoronarse.
La afiliación a los sindicatos, estrechamente vinculada a los partidos políticos, siguió disminuyendo en las sociedades occidentales. Los partidos de izquierda, ya fuera en Francia, Italia, Gran Bretaña, Alemania, Escandinavia o Estados Unidos, dejaron de mantener el mismo grado de cohesión ideológica y se volvieron cada vez más divididos internamente. La globalización se convirtió en la justificación de un nuevo régimen austero, y la segunda mitad de la década de 1980 trajo reformas notables a Europa, tanto en el Este como en el Oeste.
El fin de la Guerra Fría generó problemas fiscales que llevaron a los gobiernos de Europa occidental a reducir el gasto militar. Esto provocó una crisis presupuestaria y de legitimidad para las organizaciones militares, obligándolas a buscar formas de recuperar legitimidad y de rentabilizar sus recursos más allá de la defensa tradicional. Para 1995, la OTAN proporcionaba el marco para la seguridad de Europa occidental.
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Existían tensiones geopolíticas en torno a una federación de seguridad de Europa occidental, así como riesgos considerables para Europa occidental al aceptar el paraguas nuclear estadounidense, a medida que la Guerra Fría se extendía mucho más allá de Europa. Dentro de Europa, si la seguridad era el argumento más sólido a favor de la federación —ya fuera como unión aduanera o como comunidad de defensa—, la OTAN volvió redundante esa lógica política.
Como respuesta económica, la Unión Europea surgió durante la década de 1990 como una suerte de federación económica, mediante el mercado único y una unión monetaria parcial; y siguió dependiendo de externalizar su seguridad a una OTAN intrínsecamente inestable. Al crear la Política Exterior y de Seguridad Común, la UE dio un paso hacia convertirse en una confederación de seguridad, sin llegar a asumir los nuevos giros geopolíticos.
Estas respuestas a los cambios geopolíticos continúan revelando las posiciones nacionales y los legados históricos de los Estados miembros de la UE, en particular Alemania y Francia, en materia de seguridad y defensa, antes y después de la caída del Muro de Berlín. Sin embargo, la compleja interacción entre política, economía y las respuestas de los Estados ante la globalización de los mercados en el contexto contemporáneo se ha vuelto cada vez más complicada con el ascenso de los partidos populistas y su capacidad de marcar la agenda a nivel de la UE.
Populismo, pragmatismo y la UE en la geopolítica contemporánea
Las consecuencias políticas para la política y la formulación de políticas contemporáneas de la UE son múltiples. La apuesta política por el pragmatismo de Meloni para unificar la voz occidental en seguridad y defensa puso menos énfasis en unificar la voz de Europa en su conjunto y más en atender su propia política migratoria. Allá por 2017, la primera ministra italiana, Giorgia Meloni, calificó a Europa de «proyecto fallido» e impulsó que Roma abandonara el euro, pero pocos años después, la líder del partido pasó de arremeter contra la UE a coordinar la voz de la UE en materia geopolítica.
Además, en noviembre de 2023, Meloni hizo campaña con la promesa de frenar la migración irregular y de alcanzar un acuerdo con Albania para establecer dos centros de detención destinados a albergar a los solicitantes de asilo rescatados en el Mediterráneo. Para lograr estos objetivos, Meloni enfrentó impugnaciones legales por el uso de fondos públicos. Sin embargo, el más reciente respaldo de la Comisión para la gestión de los solicitantes de asilo confirma que es ahora la primera ministra italiana quien marca la política migratoria de la UE.
El establecimiento de programas comunes de contratación pública europea constituye un desafío adicional en el contexto geopolítico.
El apoyo italiano al objetivo de la OTAN de elevar el gasto en defensa al 5% del PIB para 2035, por otra parte, depende de su propio calendario y orden de acción, tal como subrayó Meloni: esto exige decisiones guiadas por el «interés nacional» y no por cualquier tipo de afinidad personal. En la misma línea, Roma ha amenazado con retirarse del programa insignia de rearme de la UE, SAFE (Security Action for Europe), a menos que Bruselas amplíe las medidas de «cláusula de escape» fiscal para permitir un gasto que proteja a Italia de la crisis energética de Oriente Medio.
Mientras los líderes de la UE negocian el presupuesto de la UE posterior a 2027 y avanzan en su agenda geopolítica, Francia defiende aumentos considerables en el gasto de seguridad y defensa de la UE, al tiempo que insiste firmemente en las reglas de «preferencia europea» para construir una autonomía militar continental. París recurre a instrumentos financieros de la UE para respaldar este objetivo, tras haber obtenido un préstamo de 15.090 millones de euros para el rearme en el marco de la iniciativa SAFE.
Estas negociaciones constituirán una primera gran prueba para Francia y para Europa, especialmente porque Agrupación Nacional ha anunciado su intención de buscar una reducción de «entre dos y tres mil millones» de euros en la contribución de Francia al presupuesto de la UE, en caso de llegar al poder, y Le Pen ha anunciado una cuarta candidatura a la presidencia francesa. De hecho, el próximo año Francia podría elegir a su primer líder de extrema derecha desde 1944, mientras la creciente popularidad de la RN refuerza sus estrategias en torno al aumento de la inmigración y a las dificultades económicas del país.
El coste de la economización: la parálisis institucional de la UE
Una victoria de la extrema derecha en Francia sería mucho más trascendente que las experiencias de gobierno de la extrema derecha en Hungría e Italia en los últimos años. Con la quinta economía occidental más grande, un puesto en el Consejo de Seguridad de la ONU y su estatus como potencia nuclear, Francia ejerce una influencia significativa sobre la UE. Una extrema derecha francesa en el poder podría incluso presionar sobre la agenda de la UE o socavar su arquitectura supranacional basada en normas.
En última instancia, el mayor desafío para la UE y su proceso de toma de decisiones sigue siendo la competencia política entre líderes capaces de ofrecer programas económicos más creíbles. Quienes logren mantener una actitud más colaborativa hacia los empresarios y los actores económicos, como Bardella, podrían incluso acercarse tanto a la corriente dominante de la UE como lo ha hecho la primera ministra italiana Giorgia Meloni, particularmente en asuntos como la defensa y la ampliación de la UE.
Dicho esto, tres décadas después, la capacidad de la UE para cumplir en materia de seguridad y defensa, así como su capacidad para futuras ampliaciones, están estrechamente vinculadas a las disparidades entre la UE en su conjunto y sus Estados miembros, que enfrentan desafíos financieros, económicos, sociales y políticos diversos. El establecimiento de programas comunes de contratación pública europea constituye un desafío adicional en el contexto geopolítico.
Esto seguirá poniendo a prueba la disposición de cada Estado miembro de la UE a renunciar a sus capacidades independientes y a las políticas exteriores asociadas a ellas. El desafío clave sigue residiendo en la unión monetaria de la UE, donde crece el enfrentamiento entre la gobernanza tecnocrática y la retórica populista. Esto está estrechamente vinculado a la incapacidad de la UE para satisfacer las demandas populares y políticas, para lidiar con el legado de su rediseño institucional político y económico, y para reinventar su papel normativo en el contexto geopolítico.
