La capacidad de la ONU para poner fin a las guerras ha sido objeto de un intenso escrutinio académico durante décadas. Aunque imperfecto, enviar a los cascos azules a comunidades devastadas por la guerra parece ser eficaz para evitar que la violencia se repita. Hoy, pese al aumento drástico de los conflictos armados, nada parece más lejano que debatir la posibilidad, el funcionamiento y los efectos de las operaciones de paz. Y, sin embargo, este puede ser el mejor momento para reexaminarlas.
Mi nuevo libro, Peace Infrastructures: How UN Peace Operations Build Roads, Bridges, and Solar Farms in the Pursuit of Sustainability, hace precisamente eso. Muestra que las operaciones de paz son, a la vez, un actor sui generis y un tipo muy particular de planificador urbano y de infraestructura.
Los cascos azules construyen infraestructura: a medida que las misiones se multiplicaron en la era posterior a la Guerra Fría y se expandieron durante los esfuerzos de “estabilización” a gran escala, instalaron grandes campamentos convertidos en ciudades en lugares como Malí, la República Centroafricana o Sudán del Sur. También construyeron infraestructura para las comunidades, como la pavimentación de una calle que hizo los desplazamientos más rápidos y seguros tanto para el personal de la ONU como para los residentes locales, y establecieron centros comunitarios, construyeron edificios de oficinas gubernamentales y rehabilitaron escuelas, además de reparar tuberías de agua y facilitar el acceso a la electricidad.
Las carreteras, los sistemas de energía, los campamentos, las defensas contra inundaciones y las obras públicas encarnan supuestos sobre la seguridad, la movilidad, el desarrollo y los futuros de quiénes importan.
Sin embargo, la infraestructura, desde las primeras misiones de la ONU en la década de 1950 hasta su participación más reciente en lugares como Somalia o Sudán del Sur, no es simplemente algo que construyen los cascos azules. La infraestructura revela cómo los actores internacionales imaginan la paz misma.
El interés por la infraestructura de servicios urbanos refleja un intento de estabilizar la gobernanza en zonas amenazadas por la violencia de pandillas. La preocupación por los parques solares apunta a esfuerzos de descarbonización en zonas de conflicto vulnerables al clima, donde el combustible de los generadores es una mercancía propicia para ataques violentos. Por último, cuando los constructores de paz internacionales se retiran, la infraestructura es el producto tangible que permanece, ya sea como proyectos prósperos que sirven a la comunidad o como ruinas peligrosas.
En un momento en que el mantenimiento de la paz parece estar en retirada, la infraestructura ofrece una nueva manera de entender tanto el legado de las misiones pasadas como el futuro de la reconstrucción en sociedades devastadas por la guerra.
¿Por qué hablar hoy del mantenimiento de la paz?
Las guerras actuales atacan la infraestructura. Cuando la infraestructura queda en ruinas, la reconstrucción se vuelve necesaria. Esta tendrá lugar incluso si los acuerdos de paz no han llegado. Algunos podrían cuestionar la relevancia del mantenimiento de la paz en un momento en que las nuevas misiones parecen políticamente improbables. Sin embargo, el valor de examinar hoy las operaciones de paz no radica solo en comprender el mantenimiento de la paz en sí.
Peace operations offer decades of experience in building and managing infrastructure amid conflict, uncertainty, and competing demands for security, development, and sustainability. Those are exactly the conditions that future reconstruction efforts are likely to confront. We therefore need to understand the politics of infrastructure.
La infraestructura suele presentarse como un asunto técnico que conviene dejar en manos de ingenieros y planificadores. Sin embargo, las decisiones sobre infraestructura son también decisiones sobre el poder. Determinan qué comunidades están conectadas y cuáles permanecen aisladas, qué barrios reciben inversión, la movilidad de quiénes se prioriza y qué riesgos se toleran.
En contextos afectados por conflictos, estas decisiones adquieren aún más peso, porque la infraestructura suele funcionar como una de las manifestaciones más visibles de la autoridad estatal y de la intervención internacional, y los cascos azules suelen ser los únicos presentes para construirla. Reconstruir un puente, ampliar una red eléctrica o proteger un asentamiento de las inundaciones puede moldear la dinámica política local, no solo en el momento, sino durante décadas.
Al igual que la infraestructura, la reconstrucción suele discutirse como un proceso técnico de reposición de bienes dañados. Sin embargo, la experiencia de las operaciones de paz muestra que reconstruir la infraestructura nunca consiste solo en reponer bienes dañados. Las decisiones de reconstrucción moldean la autoridad, la inclusión y la estabilidad a largo plazo.
La infraestructura revela qué tipo de paz se imagina
Puentes, pozos, bases militares, sistemas de energía: cada uno encarna supuestos sobre el orden, la seguridad, la movilidad y el desarrollo. La infraestructura es técnica, pero también es una teoría de la paz en forma concreta. Distintas infraestructuras encarnan distintos supuestos sobre lo que produce estabilidad o una mayor cohesión social.
Una carretera puede reflejar la creencia de que la movilidad y el acceso a los mercados fortalecerán la paz. Un edificio de oficinas gubernamentales puede expresar confianza en la importancia de las instituciones estatales. Una planta de energía solar puede señalar un compromiso con la sostenibilidad, la resiliencia y el desarrollo económico a largo plazo.
Estos proyectos son, por lo tanto, más que conjuntos de materiales y especificaciones técnicas. Revelan lo que los actores internacionales perciben como las causas de la inestabilidad y los caminos hacia un futuro más pacífico. La infraestructura ofrece así una lente analítica sobre prácticas y políticas que a menudo pasan inadvertidas, incluso para los profesionales y los responsables de políticas. Al mismo tiempo, una mirada más atenta al mantenimiento de la paz revela una considerable cantidad de innovación, improvisación y conocimiento multidisciplinario que circula a nivel global, entre las distintas misiones y la sede de la ONU en Nueva York.
Reconocer la importancia de la infraestructura no significa convertir a los cascos azules en agencias de desarrollo. El problema no es que las operaciones de paz se hayan preocupado demasiado por la infraestructura, sino que a menudo se han ocupado de ella sin reconocer plenamente sus consecuencias sociales y políticas a largo plazo.
Cómo ha cambiado el mantenimiento de la paz
Las primeras operaciones de paz se centraban a menudo en la movilidad y la logística: puertos y redes de transporte que permitían el movimiento de tropas y el acceso humanitario. Las misiones posteriores se fueron involucrando cada vez más en el apoyo a la gobernanza mediante edificios públicos, la prestación de servicios y la infraestructura urbana. Más recientemente, las preocupaciones por la sostenibilidad, el riesgo climático y los legados de las misiones han llevado los sistemas de energía renovable, la gestión ambiental y los proyectos de fortalecimiento de la resiliencia al centro de la práctica del mantenimiento de la paz.
Examinar la construcción de infraestructura en un contexto de conflicto implica también preguntarse quién puede operar y mantener la infraestructura, adaptarla y repararla, y si hay recursos disponibles para hacerlo.
Examinar estas infraestructuras cambiantes revela ideas cambiantes sobre lo que se espera que logren las operaciones de paz. También revela algo más, sorprendentemente simple: la paz siempre ha tenido una forma física. Toma forma en carreteras que conectan comunidades, en sistemas de energía que sostienen la vida cotidiana y en obras públicas que señalan los futuros en los que vale la pena invertir.
El cambio climático hace que la infraestructura sea aún más importante
Los riesgos relacionados con el clima hacen que esas inversiones en infraestructura sean aún más decisivas, y amplían su potencial tanto de daño como de oportunidad para la resiliencia. Muchos de los países afectados por conflictos son también los más afectados por fenómenos meteorológicos extremos. Dicho de otro modo, la construcción de la paz ocurre cada vez más en medio de tensiones climáticas, riesgos ambientales, urbanización acelerada y transiciones hacia la sostenibilidad. Las cuestiones de energía, inundaciones, resiliencia y gobernanza ambiental se están volviendo centrales en las intervenciones y ya no pueden separarse de las estrategias de construcción de la paz. Una vez más, la infraestructura ocupa un papel creciente en cómo se imagina y se persigue la paz y la seguridad en esta era de cambio ambiental.
La reconstrucción llegará tarde o temprano, ya sea mediante acuerdos negociados, treguas precarias o el lento agotamiento de la guerra.
Consideremos las inundaciones en Sudán del Sur, donde los fenómenos meteorológicos extremos han desplazado en repetidas ocasiones a comunidades y han complicado la labor de los cascos azules. En esos contextos, las intervenciones se enfrentan cada vez más a presiones ecológicas que no pueden separarse de las cuestiones de gobernanza, seguridad y medios de vida.
Las intervenciones de mitigación de inundaciones destinadas a reducir la vulnerabilidad, ya sean sistemas de drenaje, defensas contra inundaciones, instalaciones de energía renovable o instalaciones públicas resilientes al clima, pasan a formar parte de la manera en que los actores internacionales buscan la estabilidad. La adaptación al cambio climático y la construcción de la paz se entrelazan así cada vez más a través de sistemas materiales que moldean la forma en que las comunidades experimentan tanto el riesgo como la seguridad.
Por supuesto, la infraestructura no es inherentemente beneficiosa. Una autopista puede conectar comunidades, pero también puede dejarlas de lado o, peor aún, constituir un grave peligro para la seguridad. Los sistemas de energía pueden ampliar las oportunidades al tiempo que concentran los beneficios en los grupos más poderosos. Tomarse en serio la infraestructura exige, por lo tanto, abandonar la suposición de que es políticamente neutral. La capacidad de la infraestructura para redistribuir riesgos y oportunidades merece mayor escrutinio, no menos.
Por qué esto importa para la reconstrucción
Las guerras destruyen hoy la infraestructura. Las decisiones de reconstrucción de mañana determinarán quién se beneficia, quién queda excluido, quién asume los riesgos y qué orden político surge. En otras palabras, a medida que las guerras destruyen presas hidroeléctricas, redes eléctricas y ciudades en todo el mundo, la pregunta central ya no es si la infraestructura importa para la paz. Es qué visión de la paz se incorporará a las infraestructuras que reemplacen lo que se ha perdido.
La reconstrucción suele presentarse como un desafío técnico y financiero. Sin embargo, la experiencia de las operaciones de paz sugiere que reconstruir la infraestructura es también un acto político que moldea la autoridad, la inclusión y la distribución de las oportunidades futuras. Las decisiones sobre infraestructura revelan cómo se imagina, se prioriza y se traduce la paz en forma material. Las carreteras, los sistemas de energía, los campamentos, las defensas contra inundaciones y las obras públicas encarnan supuestos sobre la seguridad, la movilidad, el desarrollo y los futuros de quiénes importan.
Examinar la construcción de infraestructura en un contexto de conflicto es, por lo tanto, menos una cuestión de si debe construirse que de cuándo, en qué condiciones y con qué responsabilidades. Para complicar aún más las cosas, examinar la construcción de infraestructura en un contexto de conflicto implica también preguntarse quién puede operar y mantener la infraestructura, adaptarla y repararla, y si hay recursos disponibles para hacerlo.
Nada de esto sugiere que la infraestructura pueda sustituir a los acuerdos políticos, ni que los cascos azules deban convertirse en planificadores del desarrollo. La infraestructura no es una cura para el conflicto y puede profundizar las desigualdades con la misma facilidad con que puede reducirlas. Sin embargo, como la infraestructura determina quién se beneficia de la paz, quién asume los riesgos y cómo experimentan las comunidades la autoridad, no puede tratarse como una consideración técnica secundaria.
En un momento en que el futuro del mantenimiento de la paz sigue siendo incierto, volver sobre la huella material de las misiones pasadas puede parecer un ejercicio académico. Sin embargo, la destrucción generalizada de infraestructura en los conflictos contemporáneos vuelve estas preguntas nuevamente urgentes. Los futuros esfuerzos de reconstrucción enfrentarán muchos de los mismos dilemas con los que las operaciones de paz han lidiado durante décadas: qué construir, dónde invertir, a qué prioridades servir y cómo equilibrar las necesidades inmediatas con la estabilidad a largo plazo.
La reconstrucción llegará tarde o temprano, ya sea mediante acuerdos negociados, treguas precarias o el lento agotamiento de la guerra. Cuando llegue, el desafío no será simplemente reconstruir lo que se ha perdido, sino decidir qué tipo de futuro deben sostener esas infraestructuras reconstruidas. Ver el mantenimiento de la paz a través de la infraestructura nos recuerda que la paz no solo se negocia. También se construye en los paisajes, los sistemas y los espacios que las personas habitan cada día.
