Résumé
Après de longues négociations et de profondes divergences entre les 27 États membres de l’Union européenne, les instances décisionnelles de l’UE ont finalement conclu l’an dernier un accord sur une réforme majeure du ‘Système européen commun d’asile’. Ce paquet de réformes, fondé sur le ‘Nouveau pacte sur la migration et l’asile’ proposé par la Commission européenne en 2020 ainsi que sur certaines propositions antérieures, introduit de nombreux changements et nouveaux éléments dans la manière dont les pays de l’UE traitent les demandeurs d’asile.
Le système réformé, dont la mise en œuvre est prévue pour l’été 2026, transfère une grande partie de la gouvernance de l’asile du niveau national au niveau européen et cherche à harmoniser davantage les pratiques d’asile entre les États membres. Toutefois, d’importants risques subsistent, notamment un affaiblissement des droits d’asile ainsi qu’une complexité accrue du nouveau système, qui pourrait nuire à son bon fonctionnement en pratique. Alors que plusieurs gouvernements européens discutent actuellement de mesures dissuasives encore plus drastiques que celles prévues par la dernière réforme, le compromis durement négocié semble fragile et l’avenir de l’asile en Europe incertain.
Introduction
Au printemps 2024, les États membres de l’UE et le Parlement européen ont adopté un compromis de longue date sur une réforme complète du Système européen commun d’asile (SECA). Cette réforme repose sur le ‘Nouveau pacte sur la migration et l’asile’, proposé par la Commission européenne en 2020, ainsi que sur plusieurs initiatives législatives antérieures.
Le nouveau système présente de nombreux risques et incertitudes quant à sa stabilité, sa faisabilité et sa conformité avec les principes du droit international de l’asile.
Le compromis comprend plusieurs règlements révisés ainsi que certaines nouvelles législations européennes, qui introduisent des changements majeurs dans des domaines tels que le filtrage des demandeurs d’asile aux frontières extérieures de l’UE ; les procédures frontalières pour l’asile et le retour ; le partage des responsabilités entre les États membres ; et les mesures d’urgence en cas de crise migratoire.
En s’appuyant sur une analyse historique, cet article vise à présenter un aperçu des principales modifications décidées dans le SECA, à identifier les aspects problématiques et à évaluer les conséquences probables de la réforme en matière de respect des droits humains, de fonctionnalité, d’efficacité et d’orientation future des politiques et législations relatives à l’asile en Europe.
Pourquoi le système d’asile de l’UE a-t-il été développé et réformé ?
Trois facteurs principaux peuvent expliquer pourquoi l’UE a commencé, il y a plus de 20 ans, à développer un système d’asile commun.
- La création d’un marché commun dans l’UE, sans contrôles aux frontières internes ni vérifications des passeports entre ses États membres, a été considérée comme nécessitant des règles communes sur qui peut franchir les frontières extérieures de l’UE.
- Les décideurs politiques des États membres faisaient souvent face à des obstacles lorsqu’ils tentaient de réformer les règles nationales en matière d’asile et de migration, ce qui les a conduits à transférer la prise de décision au niveau de l’UE.
- Les mouvements migratoires vers l’UE ont montré que les politiques nationales d’un État membre peuvent influencer les flux migratoires vers d’autres.
Le SECA original a été adopté entre 2000 et 2005. Il comprenait essentiellement six lois (quatre directives de l’UE et deux règlements de l’UE), qui ont été révisées entre 2011 et 2013 pour renforcer l’harmonisation. Cependant, le système a été soumis à des pressions et s’est partiellement effondré lors de la « crise des réfugiés » de 2014-2016, ce qui a suscité des appels à de nouvelles réformes.
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Les principaux déficits du système d’asile européen
Des chercheurs et des praticiens ont également identifié plusieurs problèmes fondamentaux et lacunes du SECA, qui ont motivé la nécessité de changements.
- Le problème le plus systémique et critique est l’absence de routes sûres et légales permettant à la majorité des demandeurs d’asile de rejoindre l’UE. Malgré l’obligation de l’UE de respecter le droit d’asile, des mesures telles que les exigences en matière de visa, les sanctions contre les transporteurs et les barrières frontalières obligent de nombreux demandeurs d’asile à recourir à des routes dangereuses et irrégulières, ainsi qu’à l’aide de passeurs.
- Le règlement de Dublin de l’UE, destiné à déterminer, pour chaque demandeur d’asile, un État membre responsable, n’a jamais pleinement fonctionné comme prévu. D’importantes variations dans les pratiques de décision en matière d’asile, les conditions d’accueil et les procédures d’asile entre les États membres (entre autres facteurs) ont conduit à des « mouvements secondaires » non souhaités de demandeurs d’asile d’un État membre à un autre. Les États membres n’ont souvent pas été en mesure de transférer un demandeur vers l’État membre responsable. Au lieu de garantir aux demandeurs d’asile un accès rapide à une procédure dans un État membre, le système de Dublin a souvent été une salle d’attente pour eux. Il a également contribué à une répartition très inégale des demandeurs d’asile entre les États européens.
- Il existe de grandes différences dans les taux d’approbation des demandes d’asile entre les différents États membres de l’UE, même pour des personnes originaires du même pays. Par exemple, les taux d’approbation des demandeurs d’asile afghans ont varié jusqu’à 95 points de pourcentage entre les États membres, mettant en évidence d’énormes disparités dans l’évaluation des besoins de protection (voir ici ou ici).
- Les conditions d’accueil des demandeurs d’asile ont également beaucoup varié et, dans certains États membres, les conditions d’hébergement et les services ont été si médiocres que des tribunaux d’autres États membres ont suspendu les transferts Dublin vers ces États, invoquant des défaillances systémiques.
- Les efforts visant à réformer le système d’asile ont été entravés par la résistance politique de certains États membres à reconnaître l’accueil des demandeurs d’asile comme une responsabilité commune. La redistribution obligatoire des demandeurs d’asile entre les États membres, une mesure que de nombreux chercheurs, mais aussi certains acteurs politiques, ont jugée nécessaire pour un système européen plus équilibré, où tous les États membres partagent équitablement la responsabilité, a rencontré une forte opposition.
Un nouveau départ : Le nouveau pacte sur la migration et l’asile
Après les élections au Parlement européen de 2019 et la nomination d’une nouvelle Commission de l’UE, une nouvelle tentative a été faite pour réformer le SECA. Les propositions antérieures (de 2016) ont échoué en raison de la résistance de certains États membres à un partage des responsabilités renforcé.
Tous les États membres ne sont pas convaincus que le pacte soit la bonne approche.
Le « Nouveau Pacte sur la Migration et l’Asile », présenté par la Commission en septembre 2020, comprenait plusieurs propositions de règlements révisés (ou entièrement nouveaux) ainsi que des recommandations.
Après des négociations difficiles, un compromis a été trouvé fin 2023 et adopté formellement en avril (Parlement européen) et en mai 2024 (Conseil). Ils devront être mis en œuvre et devenir opérationnels d’ici l’été 2026.
Éléments clés de la réforme convenue
Les principaux éléments du paquet final peuvent être résumés comme suit :
- Une nouvelle procédure de filtrage vise à garantir que les ressortissants de pays tiers ayant franchi de manière irrégulière une frontière extérieure soient identifiés, enregistrés et rapidement orientés vers les procédures appropriées, telles que les procédures d’asile ou de retour. Le filtrage doit être achevé dans un délai de sept jours à la frontière et de trois jours si un migrant sans documents valides est détecté à l’intérieur du territoire.
- Un nouveau règlement sur les procédures d’asile vise à rationaliser, simplifier et harmoniser les procédures d’asile dans les États membres. Il introduit différents types de procédures d’asile, y compris une procédure frontalière accélérée pour les personnes ayant peu de chances d’obtenir une protection et une procédure normale plus longue pour celles ayant de meilleures perspectives d’asile. Les personnes soumises à des procédures frontalières (et de filtrage) seront considérées comme n’étant pas sur le territoire de l’UE, ce que l’on appelle la « fiction de non-entrée ».
- Un règlement distinct sur les procédures de retour à la frontière s’applique aux personnes dont les demandes d’asile sont rejetées dans le cadre de la procédure frontalière. Elles doivent rester à la frontière extérieure ou dans des zones de transit pendant un maximum de 12 semaines, le temps de préparer leur retour ou leur expulsion.
- Un nouveau règlement sur la gestion de la migration remplace le Règlement de Dublin et introduit un nouveau mécanisme de solidarité ainsi qu’un cadre global pour la gestion de la migration et de l’asile dans l’UE. Bien que les critères d’attribution de la responsabilité de Dublin, selon lesquels de nombreux demandeurs relèvent du premier pays de l’UE dans lequel ils arrivent, soient essentiellement maintenus, le règlement prévoit un cycle de planification pour garantir la solidarité et un partage équitable des responsabilités. Les États membres qui reçoivent beaucoup plus de demandeurs d’asile que d’autres peuvent bénéficier d’une aide, soit par la relocalisation des demandeurs dans d’autres États membres, soit par d’autres formes de soutien. Aucun État n’est cependant contraint d’accepter des demandeurs relocalisés ; il peut également contribuer financièrement ou par d’autres moyens de soutien.
- Un règlement sur les situations de crise et de force majeure prévoit des règles spéciales pour gérer les arrivées massives de demandeurs d’asile, les situations de force majeure (par exemple, une pandémie) et l’instrumentalisation des migrants par des puissances étrangères hostiles. Il permet, par exemple, certaines dérogations aux règles normales d’asile, telles que l’allongement des procédures frontalières.
- Le système Eurodac, une base de données sur les demandeurs d’asile et les personnes franchissant irrégulièrement les frontières, est étendu pour inclure davantage de données biométriques et une gamme plus large de personnes, y compris des enfants. Les données seront conservées plus longtemps et le système sera interconnecté avec d’autres bases de données de l’UE.
- Un règlement sur la « qualification » fixe des normes uniformes pour déterminer qui a droit à la protection ainsi que les droits des personnes protégées. Il vise à harmoniser la prise de décision en matière d’asile au sein des États membres, ainsi que les droits et prestations des réfugiés et des personnes nécessitant une protection subsidiaire.
- La directive sur les conditions d’accueil révisée vise à harmoniser davantage les conditions d’accueil des demandeurs d’asile, y compris l’aide sociale (de base), le logement et le droit au travail. Elle élargit également le recours à la détention.
- L’UE dispose désormais d’un cadre commun de réinstallation, qui établit des règles de base communes pour la réinstallation des réfugiés et les admissions humanitaires. Toutefois, il n’oblige pas les États membres à accueillir des réfugiés réinstallés.
- Comme convenu précédemment, l’ancien Bureau Européen d’Appui en matière d’Asile a été renommé « Agence de l’Union Européenne pour l’Asile » (EUAA) et a reçu un mandat renforcé.
Quelques mois après l’accord final sur le nouveau SECA, la Commission européenne a présenté un plan de mise en œuvre complet pour soutenir la transition complexe des États membres vers le nouveau système jusqu’en 2026. Les États membres doivent préparer des plans nationaux de mise en œuvre et effectuer les changements juridiques, administratifs et opérationnels nécessaires au cours d’une période de transition de deux ans.
Un succès politique, mais de nombreuses voix critiques
Le nouveau pacte sur la migration et l’asile représente sans aucun doute un succès politique pour la Commission européenne et d’autres parties prenantes qui avaient plaidé en faveur d’une réforme de ce type. Des intérêts nationaux très différents ont été conciliés, notamment ceux des pays de première arrivée (comme l’Italie ou la Grèce) et ceux des pays situés plus à l’ouest et au nord.
Cependant, tous les États membres ne sont pas convaincus que le pacte soit la bonne approche. Le paquet a été adopté par le Conseil à la majorité qualifiée, mais la Pologne et la Hongrie ont voté contre, ainsi que d’autres États concernant certaines parties. La stabilité et la viabilité à long terme du pacte sont donc incertaines. Il y a également eu des désaccords entre les différents groupes politiques du Parlement européen.
Deux jours après le vote final du Conseil en mai 2024, les ministres de l’Intérieur de 15 États membres ont appelé à de nouvelles mesures pour prévenir la migration irrégulière vers l’Europe, suggérant des modifications au tout récent Règlement sur les Procédures d’Asile afin de permettre le transfert de demandeurs d’asile vers des « pays tiers sûrs » en dehors du bloc (« externalisation »). Un autre groupe d’États membres a déclaré vouloir pouvoir suspendre le droit de demander l’asile dans les cas où des puissances étrangères instrumentaliseraient des demandeurs d’asile pour exercer des pressions sur l’UE (comme ont tenté de le faire la Russie et le Bélarus). Cela indique que le pacte, dans sa forme actuelle, pourrait être de courte durée ou, du moins, que le SECA pourrait bientôt être à nouveau modifié.
La complexité du pacte pose également des défis. Le nouveau système comprend de multiples procédures avec des délais différents pour divers groupes de demandeurs d’asile, ainsi que des exceptions et des règles spéciales pour les situations de crise. Le mécanisme de solidarité et le nouveau système de gouvernance, qui sera géré depuis Bruxelles, sont également très complexes. Cette complexité « byzantine » pourrait rendre difficile l’application cohérente du système dans l’ensemble des États membres de l’UE, et des conflits pourraient survenir concernant les contributions de solidarité des États membres.
Plus de centralisation : Un meilleur respect des règles ?
La centralisation de la gestion de l’asile dans le cadre des nouvelles règles vise à améliorer le respect des normes de l’UE par les États membres. L’introduction d’un « cycle de planification » pour la gestion de la migration, comprenant des stratégies nationales d’asile obligatoires, une stratégie globale de l’UE, un coordinateur de la solidarité et de nouveaux organes de gestion et de prise de décision, est destinée à renforcer la coordination et la supervision. Cependant, l’efficacité de ce système dépendra de la volonté des États membres de se conformer aux nouvelles règles et de s’entraider de manière significative.
Le débat politique au sein de l’UE a été dominé par des appels à réduire la « pression migratoire » et à stopper les passages irréguliers des frontières.
L’expérience passée a montré que certains États membres se sont peu souciés de la bonne application du droit d’asile de l’UE : il y a eu des refoulements illégaux à diverses frontières extérieures, des violences contre des demandeurs d’asile, des conditions d’accueil inadéquates, entre de nombreux autres problèmes.
Au cours des dernières années, la Commission européenne a souvent toléré cette situation ou détourné le regard, probablement pour ne pas froisser les États membres lors de négociations sensibles sur la réforme du SECA. Assurer le respect du nouveau système nécessitera des mécanismes solides de suivi et de mise en œuvre, mais aussi une volonté politique. Tout cela a fait défaut pendant des années.
Préoccupations en matière de droits humains et de légalité
La réforme a également suscité des inquiétudes quant à son impact sur les droits humains et l’État de droit. Les critiques soutiennent (ici ou ici), par exemple, que les procédures frontalières accélérées risquent de compromettre l’examen rigoureux des demandes d’asile, ce qui peut entrer en conflit avec le principe de non-refoulement, et conduire à un recours plus généralisé à des hébergements de type détention pour les demandeurs.
L’accès à des recours juridiques effectifs et la possibilité de faire appel des décisions négatives en matière d’asile pourraient être limités. Dans des situations où le nombre de demandeurs d’asile est élevé, les personnes vulnérables pourraient souffrir d’une incertitude prolongée quant à leur droit de rester et être confrontées à des conditions d’hébergement inadéquates.
There will likely also be a wider use of ‘safe country’ concepts, which means that more asylum claims are likely to be regarded as inadmissible. Asylum seekers who do not comply with the obligation to stay in the country that they are assigned to under the new responsibility-allocation system, risk ending up without any support.
En outre, le fait qu’un taux d’approbation moyen de 20 % soit utilisé comme seuil pour déterminer si une personne originaire d’un certain pays sera traitée dans le cadre d’une procédure frontalière ou d’une procédure d’asile normale semble arbitraire. Ce seuil aurait pu être fixé plus haut ou plus bas, et le taux d’approbation de l’UE est de toute façon une fiction, car les taux d’approbation pour des demandeurs d’asile d’un même pays varient considérablement d’un État membre à l’autre.
Ce qui se passera en cas de crise n’est pas non plus clair. Les demandeurs d’asile pourraient être confrontés à des détentions prolongées dans le cadre de procédures frontalières et recevoir des ordres d’expulsion sans évaluation adéquate ni garanties suffisantes.
Probable augmentation de l’externalisation de l’asile
Plusieurs mois avant l’accord entre le Parlement européen et le Conseil sur le Pacte, l’UE a intensifié ses efforts pour conclure des accords migratoires avec des pays tiers, principalement en Afrique du Nord, dans le but de prévenir la migration irrégulière et la traite des êtres humains à travers la Méditerranée. Ce renforcement des efforts a été motivé par l’augmentation du nombre d’arrivées irrégulières et de demandes d’asile en 2023, mais peut-être aussi par la prise de conscience croissante que la réforme du SECA, à elle seule, ne réduirait pas le nombre de demandeurs d’asile dans l’UE, du moins à court terme.
Cependant, le débat politique dans l’UE a été dominé par des appels à réduire la « pression migratoire » et à stopper les passages irréguliers des frontières, un débat qui s’est encore intensifié après l’adoption du Pacte. Cela indique qu’il faut s’attendre à de nouvelles activités dans la dimension extérieure de la politique migratoire de l’UE, notamment des initiatives visant à externaliser les responsabilités en matière d’asile de l’UE vers des pays tiers, dans le cadre de ce que l’on appelle souvent des « solutions en pays tiers ». Les Lignes directrices politiques de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, pour la période 2024-2029 annoncent le développement de « relations stratégiques » en matière de migration avec des pays hors de l’UE, en particulier des pays de transit, et de « nouvelles méthodes pour lutter contre la migration illégale ».
Tout cela suggère que le Pacte n’est pas un point final dans le développement du SECA, mais qu’il encourage au contraire davantage de mesures visant à prévenir la migration irrégulière et à limiter le nombre de demandeurs d’asile.
Conclusions
Le Pacte sur la migration et l’asile représente sans aucun doute une étape historique dans le développement de la politique commune de l’UE en matière d’asile et de migration, promettant une harmonisation accrue, une meilleure cohésion, une planification renforcée et une solidarité plus forte entre les États membres de l’UE. Cependant, comme l’a montré cette analyse, de nombreux risques et incertitudes subsistent quant à la stabilité du nouveau système, sa faisabilité et sa conformité avec les principes du droit international en matière d’asile.
Jusqu’à ce que le nouveau système entre en vigueur (à l’été 2026), il n’existera que sur le papier, et son efficacité réelle reste à démontrer. La complexité du système imposera des exigences élevées à la Commission européenne et aux États membres, et se concentrer sur cette tâche pourrait s’avérer difficile alors que les décideurs politiques discutent déjà de la modification du Pacte et que divers États membres prennent des mesures unilatérales en matière de contrôle des migrations et de politique des frontières, contournant ainsi la législation actuelle et future de l’UE en matière d’asile.
La question se pose également de savoir ce qu’il adviendra des lacunes fondamentales du SECA et de la politique migratoire de l’UE : la répartition inégale des demandeurs d’asile en Europe (et le manque de solidarité entre les États membres) ; les fortes disparités dans l’évaluation des besoins de protection des demandeurs d’asile par les États membres ; et l’absence de voies sûres et légales pour demander une protection dans l’UE, ce qui pousse de nombreuses personnes à entreprendre des voyages périlleux.
L’analyse montre que le Pacte, s’il est correctement mis en œuvre et fonctionne comme prévu, pourrait permettre certains progrès en matière de répartition plus équitable des responsabilités et de décisions plus harmonisées dans les cas d’asile. Toutefois, rien dans le Pacte ne laisse penser que les flux migratoires vers l’UE seront redirigés des routes irrégulières vers des voies sûres et légales. Par conséquent, une conclusion raisonnable est que le Pacte apporte de nombreux changements réglementaires et pratiques, ainsi qu’un accent mis sur un contrôle renforcé et une plus grande efficacité, tout en laissant l’un des problèmes fondamentaux les plus importants sans réponse.
Étant donné que le nombre de personnes migrant à la recherche de protection reste élevé et que l’UE devrait contribuer à des solutions mondiales durables et équitables, il est peu probable que la nouvelle législation constitue une avancée suffisante.
Dans le même temps, il se peut que le Pacte, si les États membres l’appliquent de bonne foi, soit une meilleure solution qu’une situation où ces derniers, en l’absence de solutions efficaces au niveau de l’UE, adoptent des mesures de plus en plus drastiques pour éloigner les demandeurs d’asile, sapant ainsi le système de protection internationale. Cela signifie que, aussi difficile et problématique que puisse paraître le Pacte, il pourrait néanmoins être préférable à de nombreuses « solutions » que les décideurs politiques de l’UE ont envisagées depuis son adoption.
