Le 9 octobre 2025, le ministère chinois du Commerce a annoncé des contrôles à l’exportation sur la technologie utilisée pour extraire et traiter les terres rares. Trois semaines plus tard, le jour où Xi Jinping rencontrait Donald Trump en Corée du Sud, le ministère a gelé ces mesures pour un an. La pause ne concernait que les mesures d’octobre, et le régime de licences introduit en avril 2025 pour sept terres rares moyennes et lourdes est resté en vigueur.

La République démocratique du Congo a été la première à agir, avec le cobalt. Elle a suspendu ses exportations en février 2025 pour relever des prix tombés à leur plus bas niveau en neuf ans, puis, en octobre, a remplacé l’interdiction par des quotas. En avril 2026, le métal avait progressé de 160 % depuis février 2025, pour atteindre 26 dollars la livre.

La plupart des commentaires lisent ces décisions comme des coups dans un affrontement entre deux coalitions. L’affrontement est réel, mais il laisse de côté la question de savoir qui capte la valeur des minéraux critiques. Les pays qui détiennent le minerai et ceux qui fixent les conditions du commerce sont souvent différents, et cet écart soulève un problème de justice. Les minéraux critiques mettront à l’épreuve la question de savoir si la justice a des frontières.

Pourquoi l’offre de minéraux critiques n’arrive pas à suivre la demande

Les géologues Martin Reich et Adam Simon, de l’Universidad de Chile et de la University of Michigan, attribuent la pénurie de minéraux critiques à la géologie. Le cuivre, le nickel, le cobalt, le lithium et les terres rares (17 métaux, utilisés entre autres dans les aimants des moteurs électriques) se trouvent dans un petit nombre de types de gisements, et les nouvelles mines se heurtent à de longs retards de permis et d’infrastructures. La demande future, écrivent-ils, pourrait dépasser la production minière prévue.

La criticité elle-même évolue avec la demande. Un minéral est critique lorsqu’il compte pour des technologies importantes et que son approvisionnement est facile à perturber. Dans la matrice du Department of Energy des États-Unis que reproduisent les auteurs, le lithium et le nickel passent de quasi critiques pour 2020-2025 à critiques pour 2025-2035, et le cuivre passe de non critique à quasi critique. L’étiquette « minéraux critiques » dépend de la demande et de la politique autant que de la géologie.

Le cobalt, le nickel et le cuivre révèlent l’écart

Le cobalt illustre le problème le plus nettement. Il est presque entièrement obtenu comme sous-produit de l’extraction du cuivre ou du nickel, de sorte que sa production suit la demande pour ces métaux et ne peut guère être augmentée en réponse à la seule demande de cobalt. La République démocratique du Congo fournit environ 75 % du cobalt mondial. Les mines en ont produit 215 000 tonnes en 2023, et la demande devrait atteindre 344 000 tonnes en 2030. Les batteries à faible teneur en cobalt ou sans cobalt ralentissent déjà la croissance de la demande à long terme.

Le nickel et le cuivre présentent leurs propres écarts. La demande de nickel devrait atteindre 4,7 millions de tonnes en 2035, contre une production minière d’environ 4 millions de tonnes par an jusqu’en 2040. Un monde doté de véhicules entièrement électrifiés et d’une électricité entièrement produite par l’éolien et le solaire, avec un soutien de batteries de réseau, aurait besoin de 91 millions de tonnes de cuivre extrait par an d’ici 2050, un niveau que les auteurs jugent inatteignable.

Les rapports des entreprises évoquent de 21 à 23,5 millions de tonnes de cuivre en 2030. Les années diffèrent, de sorte que les chiffres n’indiquent qu’une tendance. Les auteurs préviennent aussi qu’une transition mal gérée peut laisser dans son sillage des communautés marginalisées, des problèmes de santé et une perte de biodiversité.

Qui extrait et qui raffine

La contrainte la plus forte sur les minéraux critiques se situe en aval. Vlado Vivoda, Ron Matthews et Neil McGregor recensent qui extrait et qui raffine dans un article de Resources Policy. La Chine extrait 1,3 % du cobalt mondial et en raffine 76 %. Elle extrait 4,8 % du nickel et en raffine 30,2 %. Pour les terres rares, les chiffres sont de 70 % et 87 %, et la Chine raffine aussi 58 % du lithium et 42 % du cuivre.

Un pays qui raffine ce qu’il n’extrait pas occupe une position que le minerai seul ne confère pas. Un pays qui extrait ce qu’il ne peut pas raffiner possède une ressource que d’autres transforment en produits et en profits. Le contrôle de l’approvisionnement et la propriété du minerai se sont dissociés, et le cobalt illustre l’écart le plus large.

Un pays qui extrait ce qu’il ne peut pas raffiner possède une ressource que d’autres transforment en produits et en profits.

Les auteurs présentent l’affrontement autour des minéraux critiques comme un affrontement entre deux groupements. Le Partenariat pour la sécurité des minéraux (Minerals Security Partnership), lancé en juin 2022 par les États-Unis et leurs alliés, comprend l’Australie, le Canada, le Japon, la Corée du Sud, le Royaume-Uni et l’Union européenne. Son pendant est le groupe BRICS élargi (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud, ainsi que de nouveaux membres). Dans le tableau des auteurs, la part du groupe occidental dans le raffinage des terres rares est de 1 %.

Les deux groupements diffèrent fortement par leur poids. Dans le même tableau, les membres du partenariat représentent 13,8 % de la population mondiale et 54,9 % de sa production nominale. Le groupe BRICS élargi représente 46,2 % de la population et 28,9 % de la production.

Le plan du partenariat divise le travail. L’Australie et le Canada, riches en minéraux, se concentreraient sur l’extraction, et le traitement reviendrait à des nations technologiquement avancées comme les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud. Les deux pays extracteurs sont des pays riches. La question que le plan laisse ouverte est ce qu’un producteur plus pauvre recevrait dans la même répartition.

Les producteurs extérieurs aux deux blocs

Les auteurs qualifient sept pays extérieurs aux deux groupements de terrains d’affrontement pour le contrôle des minéraux critiques : le Chili, le Pérou, la République démocratique du Congo, le Mozambique, l’Indonésie, les Philippines et le Kazakhstan. L’Indonésie extrait 48 % du nickel mondial et en raffine 25 %. Le Chili extrait 30 % du lithium et en raffine 29 %, une quasi-correspondance entre les deux étapes. Pour ces États, la question stratégique est de savoir quelle part du traitement et du prix ils peuvent capter.

Le nouveau bloc achète l’accès. L’Arabie saoudite, que les auteurs comptent parmi les nouveaux membres des BRICS, a accepté de payer 2,6 milliards de dollars américains pour une participation de 10 % dans l’activité de métaux de base de Vale au Brésil, afin d’accéder au nickel et au cuivre. Les entreprises chinoises, ajoutent-ils, ont investi dans l’extraction du lithium au Chili et en Argentine et dans la production de nickel en Indonésie.

Les listes de membres se sont elles aussi révélées instables. Les auteurs s’attendaient à ce que l’Argentine, qu’ils décrivent comme le pays comptant le plus de projets de lithium en développement au monde (13), rejoigne les BRICS le 1er janvier 2024. Le gouvernement argentin a plutôt écrit pour décliner l’invitation, a déclaré ce mois-là le ministre sud-africain des Affaires étrangères.

Les producteurs commencent à fixer les conditions

Les quotas de la République démocratique du Congo fonctionnent comme un instrument de prix. Le régulateur a fixé le plafond de 2026 à 87 000 tonnes de cobalt contenu dans l’hydroxyde, et en août 2026 son président a déclaré que ce plafond pourrait être abaissé si le déséquilibre du marché s’aggrave. Le même rapport relève la faiblesse de la demande de batteries en Chine et la baisse des prix du cobalt. Fin juin 2026, le régulateur a aussi annoncé que les quotas inutilisés du premier semestre seraient perdus et réattribués à un quota stratégique contrôlé par l’État.

Ce levier a des limites. La République démocratique du Congo peut restreindre le cobalt plus vite qu’elle ne peut en produire davantage, car le cobalt suit la production de cuivre et de nickel. Un gouvernement qui retient un sous-produit parie que les acheteurs manqueront d’alternatives assez longtemps, et les chimies de batteries mentionnées plus haut montrent que des alternatives existent.

Le levier de la Chine opère à l’autre bout de la chaîne. Ses raffineries traitent jusqu’à 90 % des terres rares du monde. En dehors de la Chine, MP Materials et USA Rare Earth développent l’extraction et le traitement aux États-Unis, et Lynas et Iluka étendent leur capacité de raffinage en Australie. La pause d’un an visait, selon une note d’analyste, à laisser à cette capacité le temps de croître.

Ce que diraient Rawls et Pogge de la richesse minérale

Dans Le Droit des peuples, John Rawls soutenait que la répartition inégale des ressources naturelles entre les pays ne pose aucun problème de justice, car l’élément décisif du sort d’un pays est sa culture politique. Il admettait un devoir d’assistance envers les sociétés accablées par des conditions politiques et économiques défavorables.

Thomas Pogge répond dans World Poverty and Human Rights que l’ordre institutionnel mondial produit lui-même de l’injustice. Il décrit un privilège des ressources : quiconque détient le pouvoir effectif dans un pays peut vendre ses ressources, et les États importateurs reconnaissent le vendeur comme légitime. Il propose un dividende mondial sur les ressources comme remède.

Michael Ross apporte des données dans The Oil Curse. Les pays riches en pétrole, constate-t-il, ont 50 % de chances de plus d’être gouvernés par des autocrates et deux fois plus de risques de sombrer dans la guerre civile que les pays sans pétrole. Ses données portent sur le pétrole, et la question de savoir si le cobalt ou le lithium se comportent de la même façon reste ouverte.

Les minéraux critiques offrent à ce débat un cas d’essai dans le quota de la République démocratique du Congo. Si Rawls a raison, la variable décisive est la qualité de la gouvernance interne du pays. Si Pogge a raison, le problème tient à la règle qui permet à quiconque contrôle le territoire de vendre le minerai, et un quota est une tentative grossière de la réécrire. Trancher entre les deux exige de savoir comment les recettes sont dépensées, et les sources examinées ici ne le disent pas.

Un test en trois questions pour les accords sur les minéraux

Un test utile pour tout accord sur les minéraux, qu’il provienne du Partenariat pour la sécurité des minéraux, des BRICS ou d’un acheteur unique, pose trois questions sur les minéraux critiques. Ce test est une proposition propre à cet essai, et aucune des sources citées plus haut ne l’énonce.

• Qui transforme? L’accord laisse-t-il au pays producteur une voie du minerai au produit raffiné, ou le fige-t-il dans le rôle de carrière ?
• Qui fixe le prix? Le producteur participe-t-il à sa fixation, ou reçoit-il ce que paie le marché du raffineur?
• Qui répond des dommages? Les protections des communautés minières et de l’environnement sont-elles exécutoires, et les citoyens partagent-ils les recettes au même titre que les dirigeants ?

Le test donne des résultats inégaux sur les cas précédents. Le plan du partenariat, tel que le décrivent les auteurs, prévoit le traitement aux États-Unis, au Japon et en Corée du Sud, de sorte qu’un producteur extérieur à ce groupe répond à la première question par une carrière. Les quotas de la République démocratique du Congo répondent à la deuxième en lui donnant voix au chapitre sur le prix, et la troisième reste ouverte. Les licences chinoises montrent la première question sous l’autre angle : qui contrôle le traitement contrôle ce qui sera vendu.

Shiquan Dou, Deyi Xu, Yongguang Zhu et Rodney Keenan parviennent à une conclusion voisine dans un article de synthèse de la revue Futures. Ils décrivent l’extraction minière comme une arme à double tranchant, car elle peut nuire à l’environnement et à la société, et ils affirment que la communauté internationale devrait respecter les revendications des pays détenteurs de ressources en faveur d’un développement équitable. Ils proposent un mécanisme de gouvernance mondiale des minéraux critiques pour coordonner les intérêts de toutes les parties.

Trois objections au test

L’objection la plus forte vient du côté de Rawls. Les gouvernements producteurs peuvent mal gérer les recettes, et les conditions qui les favorisent peuvent ne jamais parvenir à leurs citoyens. C’est la raison de la troisième question : un accord qui enrichit un dirigeant non redevable satisfait aux deux premières et échoue au test. Les conclusions de Ross sur le pétrole montrent ce risque.

Une deuxième objection est la rapidité. Les acheteurs qui se disputent l’approvisionnement sacrifieront l’équité au temps, et la pénurie les en récompense. Les conditions acceptées sous pression invitent pourtant à la renégociation. Les quotas de la République démocratique du Congo et les licences chinoises montrent qu’un producteur en position de force s’en servira, et qu’un acheteur qui a ignoré les intérêts du producteur à la signature les retrouvera au renouvellement.

Une troisième objection prédit que la pénurie va s’atténuer. Le recyclage, les gains d’efficacité et les nouvelles chimies de batteries pourraient réduire la demande de certains métaux, et les batteries à faible teneur en cobalt ralentissent déjà la croissance de la demande de cobalt. Les projections citées plus haut vont pourtant toutes à la hausse, et un métal rare ne serait-ce qu’une décennie donne à son détenteur un levier pendant cette décennie.

La comparaison entre le Chili et l’Indonésie, ainsi que le bilan des producteurs qui restreignent leurs exportations, montrera si la gouvernance interne ou les règles extérieures pèsent davantage pour déterminer jusqu’où un producteur remonte dans la chaîne. Chaque nouvel accord peut être soumis aux trois questions tant que ces données s’accumulent. Les minéraux critiques continueront de rapprocher et d’éloigner les blocs, et les accords durables seront ceux que les producteurs auront des raisons de renouveler.